III SA/Gl 924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Referent - stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (organ I instancji) z [...]r. w przedmiocie wymierzenia J.O. (dalej jako strona, skarżąca) kary pieniężnej w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stano epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz 2316 – dalej jako rozporządzenie). Naruszenie miało polegać na wykonywaniu 5 lutego 2021 r. działalności polegającej na umożliwieniu klientom przebywającym wewnątrz lokalu A w Z. spożywania na miejscu posiłków i napoi w tym alkoholowych. Posiłki były podawane w naczyniach jednorazowych, a napoje w naczyniach wielkokrotnego użytku. W czasie kontroli w lokalu przebywało 38 osób, które – według oświadczenia właściciela lokalu – miały dokonywać degustacji serwowanych w lokalu posiłków oraz dokonywać oceny sprzętu rozrywkowego znajdującego się w lokalu. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał stronę do podania informacji dotyczących wysokości korzyści osiągniętej lub straty, której strona uniknęła w następstwie prowadzonej działalności, a także oświadczenia co do sytuacji osobistej. Strona w odpowiedzi podała, że służby celno-skarbowe ukarały właściciela i pracownika mandatami w kwocie [...] i [...] zł. Nadto strona wypłaciła wynagrodzenie pracownikom łącznie [...] zł, poniosła koszty związane ze zużyciem mediów w kwocie [...] zł, a poniesioną stratę oszacowała na [...] zł. Następnego dnia, 6 lutego, funkcjonariusze Policji stwierdzili, że lokal jest zamknięty, lecz prowadzi sprzedaż posiłków na wynos. Organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała. W wyniku wniesionego odwołania sprawa została poddana kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji organ podzielił ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji. Wynikało z tych ustaleń, że strona prowadziła w ustalonym dniu działalność w lokalu w zakresie podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach. Osoby te konsumowały podane im potrawy i napoje na miejscu wbrew ograniczeniom wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Nadto w lokalu gościom udostępniane były urządzenia do gier. Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obliguje przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 – dalej jako ustawa o zapobieganiu, ustawa zapobiegawcza) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy zapobiegawczej ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także czasowe ograniczenie korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do regulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów. W §10 ust. 9 w/w rozporządzenia określono, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos. Zgodnie z art 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu, ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W ocenie organu odwoławczego tak w dacie stwierdzenia naruszenia, jak i w dniu orzekania przez organ odwoławczy stronę obowiązywał bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Strona naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów odpowiadało normie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem było uzasadnione dla ochrony zdrowia publicznego. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Podstawą nałożenia kary był przepis ustawy o zapobieganiu. W rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywano ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione o ile nie niemożliwe w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 22 i 233 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 78, nr 483 – dalej jako Konstytucja RP) w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo wydania jej z naruszeniem zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej poza ustawą i bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego, tj. w oparciu o rozporządzenie wydane niezgodnie z polskim porządkiem konstytucyjnym i wprowadzone pomimo braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w oparciu o przepisy rozporządzenia wydanego w oparciu o nieprawidłową delegację ustawową; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo nałożenia przez organ kary pieniężnej w parciu o przepis wydany z naruszeniem zakazu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 189d pkt 6 i 7 kpa poprzez nieuwzględnienie warunków osobistych strony a to w szczególności spadku obrotów, zmniejszenia zapotrzebowania na usługi świadczone przez skarżącą w zakresie dań na wynos, zobowiązań ciążących na skarżącej w tym o charakterze publicznoprawnym i jej sytuacji rodzinnej, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189d pkt 2 i 3 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżąca zawsze przestrzegała wymagań higieniczno-sanitarnych, przypadek naruszenia był jednorazowy, ilość osób w lokalu niewielka, a skarżąca wprowadziła szereg środków ostrożności mających zapobiec rozprzestrzenianiu się koronawirusa; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189d pkt 5 poprzez nieuwzględnienie przy nałożeniu kary środków ostrożności podjętych przez skarżącą w celu usunięcia naruszenia; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189f pkt 1 kpa poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary w sytuacji, w której strona zaprzestała naruszenia prawa, charakter naruszenia był nieznaczny, a skarżąca nie prowadziła dalej działalności w lokalu; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 10 ust. 9 i 19 rozporządzenia poprzez nałożenie kary mimo, że doszło do dwukrotnego ukarania skarżącej za czyn popełniony w tym samym okresie, a serwowanie posiłków i udostępnianie automatów do gry nastąpiło w tym samym miejscu i czasie, przy jednakowej ilości osób w lokalu; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 86 kpa poprzez odstąpienie od przesłuchania strony mimo, że zachodziła konieczność uzyskania bezpośrednio od strony informacji o warunkach osobistych, rozmiaru naruszeń i ustalenia ewentualnych sposobów ich zminimalizowania; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców oraz § 9 ust. 14 rozporządzenia poprzez nieuchylenie decyzji mimo, że w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obowiązywało zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w kategoriach 56.10.A i 56.30.Z jedynie w ogródkach zewnętrznych, a dzień po dniu jej doręczenia stronie zezwolone było już serwowanie żywności lokalach zamkniętych – a z związku z powyższym – zastosowanie przepisu wydanego w oparciu o rozporządzenie nieposiadające ustawowej podstawy, a różnicujące sytuację przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie gastronomii w zależności od posiadania lub nieposiadania ogródków zewnętrznych – a tym samym naruszenie zasady równego traktowania i równości przedsiębiorców; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych przez organ w oparciu o dokumenty w postaci protokołów zgromadzonych na potrzeby postępowania karnego przy braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania osób uczestniczących w czynności bezpośrednio oraz przy pominięciu okoliczności, że postępowanie administracyjne jest odrębne prawnie od postępowania karnego, ocenie w toku obu podstępowań podlegają inne przesłanki i brak podstaw ku temu, aby organ administracji przyjmował ustalenia poczynione przez policję za swoje i przy braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się odnośnie tych dowodów; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o notatkę policyjną, a tego typu notatka nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym jako dowód pozyskany sprzecznie z prawem, gdyż dane osobowe zawarte w notatkach mogą być wykorzystane jedynie w przypadkach określonych w ustawie o Policji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzanie nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa i nakazanie właściwemu organowi zwrotu kary administracyjnej i umorzenie postępowania. Ewentualnie domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze jako podstawę tego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Treść powołanego przepisu skarżąca powiązała z przesłanką stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności powołane w skardze nie wystąpiły. Owszem, podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Szerzej kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia. Wątpliwości Sądu wzbudził również przepis będący delegacją do wydania rozporządzenia, co również zostanie szczegółowo niżej omówione. Do tych wniosków doszedł jednak Sąd w toku badania sprawy. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany przecież do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów doktryny i orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Skarga jednak doprowadziła do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, z następujących przyczyn: Za ugruntowany już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453). Zakres sądowej kontroli ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem spór między stronami nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, te bowiem pozostają bezsporne, lecz koncentruje się na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć należy jednak sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza kompetencję ustawową, również i z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna. Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ocenie Sądu podlega decyzja wydana w oparciu o następujące przepisy prawa: Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl z kolei art. 46b pkt 2 i 8 ustawy o zapobieganiu, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. W § 10 pkt 9 wydanego na tej podstawie rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, wskazano, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podmiot prowadzący tą działalność. Tymczasem w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Cytowany przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213 z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496, wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282). W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji. Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (tak WSA w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 33/21). W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ustawa jakkolwiek określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać. Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21). W konsekwencji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia ograniczających wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości. W związku z umorzeniem postępowania nie zachodziła konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów złożonej skargi. W wyniku orzeczenia Sądu postępowanie administracyjne nie może się dalej toczyć, zatem nie ma podstaw by oceniać sposób gromadzenia materiału dowodowego i jego ocenę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wysokości wynikającą z w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).