III SA/Gl 938/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 7 marca 2019 r. nr V/80/19 w przedmiocie budżetu obywatelskiego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 17 września 2019r. działając w imieniu własnym skarżący M.K. wniósł skargę na Uchwałę NR V/80/19 Rady Miasta Katowice z 7 marca 2019r. w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w Katowicach i wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 3 zd. 2, § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do Uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: • art. 5a ust. 7 Ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie ustalenia kategorii podmiotów mogących wziąć udział w głosowaniu; • art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa; • art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa; • art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego zakazu dyskryminacji w życiu politycznym i społecznym. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jest ojcem dwóch mieszkanek Katowic w wieku 8 i 11 lat. Posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przepisów Uchwały, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków opiekuna prawnego mieszkańców Katowic, którzy nie mają ukończonych 16 lat. Przepisami tym są: • § 1 ust. 2 pkt 3 zd. 2 załącznika nr 1 do Uchwały: "W przypadku mieszkańców, którzy nie mają ukończonych 16 lat konieczna jest zgoda opiekuna prawnego do uczestniczenia w procedurze Budżetu Obywatelskiego"; • § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do Uchwały: "W przypadku zgłoszenia wniosku przez mieszkańca, który nie ma ukończonych 16 lat konieczna jest zgoda jego opiekuna prawnego do uczestniczenia w procedurze Budżetu Obywatelskiego na etapie składania wniosku. Zgoda powinna zawierać: dane opiekuna, tj. imię i nazwisko, adres zamieszkania, tel. kontaktowy lub adres e-mail oraz dane podopiecznego, tj. imię i nazwisko, adres zamieszkania, informację o akceptacji niniejszego Regulaminu oraz czytelny podpis opiekuna"; • § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do Uchwały: "W przypadku głosowania przez mieszkańca, który nie ma ukończonych 16 lat konieczna jest zgoda jego opiekuna prawnego do uczestniczenia w procedurze Budżetu Obywatelskiego na etapie głosowania." W przekonaniu skarżącego ww. przepisy są sprzeczne z prawem oraz naruszają jego interes prawny, gdyż: - projekty wybrane w procedurze budżetu obywatelskiego podlegają włączeniu do planu wydatków miasta. Sposób wydatkowania przez Miasto Katowice własnych środków publicznych należy do sfery interesu prawnego mieszkańców tego miasta; - zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W delegacji ustawowej nie mieści się ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych został określony przez samego ustawodawcę, który odwołał się wyłącznie do przesłanki zamieszkania i nie wprowadził żadnych dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach. Zaskarżone przepisy wprowadzają dodatkowe kryteria uczestniczenia w procedurze budżetu obywatelskiego, w tym - dotyczący jego - wymóg udzielenia przez opiekuna prawnego zgody na uczestniczenie w tej procedurze przez podopiecznego; - zaskarżone przepisy naruszają również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), emanacją której jest zasada równości głosowania. Różnie - zarówno na płaszczyźnie uprawnienia do składania wniosków jak i na płaszczyźnie głosowania - traktowani są nie tylko mieszkańcy Katowic między sobą, ale także mieszkańcy Katowic względem mieszkańców innych gmin. Natomiast Polska jest krajem jednolitym i niedopuszczalne jest różnicowanie według kryterium wieku, na mocy przepisów prawa miejscowego, treści uprawnienia przyznanego na podstawie ustawy do uczestniczenia w życiu publicznym; - cezura wieku dla możliwości uczestniczenia w procedurze budżetu obywatelskiego bez konieczności uzyskania zgody opiekuna prawnego, określona w Uchwale na 16 lat jest arbitralna i skutkuje bezprawną dyskryminacją części nastolatków w relacji do pozostałych; - wymóg zgody opiekuna prawnego dotyczący udziału w procedurze mieszkańców, którzy nie mają ukończonych 16 lat narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz konstytucyjny zakaz dyskryminacji w życiu politycznym i społecznym (art. 32 ust. 2 Konstytucji). W sytuacji, w której ustawa (art. 5a ustawy o samorządzie gminnym) przyznaje również mieszkańcom, którzy nie mają ukończonych 16 lat określone prawa obywatelskie (do uczestniczenia w procedurze budżetu obywatelskiego), niedopuszczalne jest ograniczenie tych praw poprzez uzależnienie ich wykonywania od zgody osoby trzeciej. Ograniczenie to stanowi niedopuszczalną ingerencję w autonomię jednostki uczestniczenia w życiu publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżącego ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ podniósł, że z treści skargi wynika, iż jest ona wnoszona w imieniu małoletnich dzieci, jako opiekun prawny, nie zaś w imieniu własnym. Do skargi nie załączono jednakże żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe, co czyni niemożliwym zweryfikowanie interesu prawnego skarżącego. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (tu organ powołał wyrok NSA z 29.01.1992 r., I SA 1355/91, "Wspólnota" 1992/18, s. 17). Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia skarżącego np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przepis art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanym aktem. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Uzasadniając wniosek ewentualny o oddalenie skargi organ podniósł, że przedmiotowa uchwała nie różnicuje mieszkańców ze względu na wiek, nie narusza interesu prawnego małoletnich do 16. roku życia. Zarówno dziecko 1-roczne jak i 17 - latek mają prawo głosowania w ramach Budżetu Obywatelskiego. Uchwała nie wprowadza bowiem cenzusu wiekowego, a jedynie określa zasady głosowania, co mieści się w kognicji art. 5a ust. 7 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506 z późn. zm.). W przypadku mieszkańców do 16. roku życia potrzebna jest akceptacja ze strony opiekuna prawnego, ale jedynie na etapie przystąpienia do głosowania, nie samej decyzji w głosowaniu. Podkreślił, że na podstawie uchwały z 7 marca 2019r. nr V/80/19 uprawnieni do głosowania w ramach Budżetu Obywatelskiego są wszyscy mieszkańcy Katowic, bez względu na wiek. Dalej organ podniósł, że uczestniczenie w procedurze Budżetu Obywatelskiego wiąże się z koniecznością wyrażenia zgody na gruncie ochrony danych osobowych i obowiązującego aktualnie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), w którym (art. 8 ust. 1) określono warunki wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych przez dziecko do 16 lat. Przyjęcie obniżonego wieku uczestników procesu w stosunku do osób prawnie określonych jako pełnoletnie miało na celu włączenie młodych mieszkańców miasta we współdecydowanie o przyszłości swojej dzielnicy. Końcowo organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała mieści się w zakresie art. 5a ust. 2 pkt. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nie narusza konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, bowiem przewiduje możliwość głosowania przez wszystkich mieszkańców miasta, bez względu na wiek. Nie narusza również praw rodziców, gdyż nie narzuca na nich obowiązku głosowania za dziecko. Podniesione w skardze zarzuty uznał zatem za chybione. W piśmie procesowym z 7 listopada 2019r. skarżący stwierdził, że nie jest prawdziwe stwierdzenie, że wniósł skargę w imieniu małoletnich dzieci, gdyż skarga zaczyna się od słów: "Działając w imieniu własnym, niniejszym zaskarżam uchwałę nr V/80/19 Rady Miasta ...". Podniósł, że w skardze podał przepisy, co do których posiada interes prawny w ich zaskarżeniu z uwagi na to, że przepisy te dotyczą bezpośrednio jego praw i obowiązków jako opiekuna prawnego mieszkańców Katowic, którzy nie mają ukończonych 16 lat. Przepisami tym są wskazane w skardze i powtórzone w omawianym piśmie procesowym (oraz zacytowane na wstępie niniejszego uzasadnienia) zapisy załącznika nr 1 do uchwały. Nie zgodził się z tym, aby wymóg zgody opiekuna prawnego zaliczać do sfery "określenia zasad głosowania", gdyż te dotyczą kwestii proceduralnych, podczas gdy wymóg zgody opiekuna prawnego ingeruje w treść prawa podmiotowego do wzięcia udziału w głosowaniu. Wyraził także przekonanie, że uzależnienie udziału pewnego kręgu osób w konsultacjach nad budżetem obywatelskim od zgody ich opiekunów prawnych stanowi zabieg ograniczający krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, analogicznie jak w przypadku, gdyby określony krąg osób został całkowicie pozbawiony możliwości udziału. Jednocześnie skarżący wniósł o wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kwestii uprawnienia Prezydenta Miasta do działania w sprawie. Organem, którego działania dotyczy sprawa, jest Rada Miasta. Tak też został oznaczony organ w nagłówku odpowiedzi na skargę. Jednocześnie odpowiedź na skargę wniósł Prezydent Miasta "w imieniu Miasta", czyli jako organ wykonawczy gminy. Z czego wynika umocowanie Prezydenta? Na rozprawie skarżący podniósł, że w jego ocenie stroną postępowania nie powinien być Prezydent tylko Rada Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; Owym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w przypadku aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, jakim jest zaskarżona uchwała, jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994). Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności uchwały organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.). Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)." Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu fatycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżący wyraźnie zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z 7 listopada 2019r. stwierdził, że skargę wnosi w imieniu własnym, a nie jako opiekun prawny dzieci poniżej 16. roku życia. Skarżący nie powołał natomiast takiego przepisu prawa, z którego wywodziłby jakieś własne uprawnienia, a który zostałby naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Wręcz przeciwnie - argumentacja zarówno skargi, jak i pisma procesowego koncentruje się na wykazaniu, że zaskarżona uchwała narusza prawo i prawa podmiotowe jego dzieci do udziału w procedurze budżetu obywatelskiego, gdyż mogą one realizować swe uprawnienia do uczestniczenia w nim w zakresie wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych Regulaminu jedynie za zgodą skarżącego. Tytułem przypomnienia wskazać można, że skarżący zarzucił w skardze m. in. obrazę art. 7 przez naruszenie zasady legalizmu, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (mieszkańców Katowic z różnych grup wiekowych i tych mieszkańców względem mieszkańców innych gmin) i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (poprzez naruszenie konstytucyjnego zakazu dyskryminacji w życiu politycznym i społecznym). Skarżący podniósł, że skoro ustawa przyznaje obywatelom uprawnienie, niedopuszczalne jest ograniczenie tych praw poprzez uzależnienie ich wykonywania od zgody osoby trzeciej. Ograniczenie tej treści stanowi niedopuszczalną ingerencję w autonomię jednostki uczestniczenia w życiu publicznym. Takie twierdzenia w sposób oczywisty zmierzają do wykazania ewentualnego naruszenia praw osób, których dotyczą ograniczenia w zakresie udziału w procedurze Budżetu Obywatelskiego, a nie tych, które żadnym ograniczeniom nie podlegają, ani na które nie zostały w związku z tym nałożone żadne obowiązki, jak skarżący. Natomiast zarzut naruszenia art. 5a ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie ustalenia kategorii podmiotów mogących wziąć udział w głosowaniu i związany z nim zarzut obrazy art. 7 Konstytucji nie mógł odnieść skutku z uwagi na wspomniany już charakter skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak Sąd już wskazał, nie jest ona skargą powszechną, która może być oparta o zarzuty wspólne dla jakiejś grupy osób, lecz konkretną, która dla swej skuteczności wymaga wskazania przepisu prawa kształtującego sytuację prawną jego adresata, a jednocześnie wykazania spełnienia warunku, że przepis ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Odnośnie legitymacji Prezydenta do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Sąd wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego posiada organy o określonych uprawnieniach i zadaniach (radę jako organ uchwałodawczy i wójta jako organ wykonawczy), które wykonują zadania określone ich kompetencjami na rzecz gminy. Natomiast stosownie do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Biorąc pod uwagę, że działanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego niewątpliwie stanowi reprezentację gminy na zewnątrz, uprawnienie to należy do organu wykonawczego, w przypadku Katowic – do Prezydenta miasta. Nadto – odnośnie skarg, których podstawą jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - w orzecznictwie sądów administracyjnych wprost wskazuje się, że w takich sprawach do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym właściwy jest wójt (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1154/12, dostępne w CBOSA). Podobny pogląd wypowiedział R. Budzisz (powołując się na stanowisko P. Chmielnickiego), gdy stwierdził, że "Rada ma charakter organu sesyjnego, wójt natomiast jest organem działającym permanentnie, co powinno mieć znaczenie przy ustalaniu zakresu powierzonych organowi wykonawczemu spraw bieżących. Z uwagi na to, że ustawodawca powierzył wójtowi funkcję kierowania bieżącymi sprawami gminy trzeba uznać, że pozostawił jego gestii sferę decyzyjną, organizacyjną i wykonawczą dotyczącą aktualnych spraw gminy." (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod. Red. P. Chmielnickiego, Wyd. I, LexisNexis, Warszawa, 2013r.). Ponieważ dla dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie negatywnego oddziaływania zaskarżonej uchwały na sferę praw skarżącego, a skarżący takiego naruszenia jego praw nie wykazał, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.