III SA/Gl 939/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Adam Nita (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i B. L. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (zwany dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji) z [...] r., nr [...]. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym, Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rażącego naruszenia prawa własności i degradacji obszaru nieruchomości nr [...] w m. D., gm. S., pow. [...]. Z kolei, Organ odwoławczy, jako podstawę prawną swojego postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej określana jako k.p.a.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] r., do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego wpłynęło pismo H. K. oraz B. L. (zwanych dalej Wnioskodawcami lub Skarżącymi), datowane na [...] r., zatytułowane "Wniosek o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie". W treści tego dokumentu, Wnioskodawcy wskazali, że w 2014 r., na wniosek właścicieli nieruchomości nr [...], [...] i [...], organ przeprowadził trzy kontrole w zakładzie górniczym kopalni złóż pospolitych "[...]" [...] (zwanego dalej zakładem górniczym). W ich wyniku stwierdzono nieprawidłowości będące podstawą do skierowania, w stosunku do osoby odpowiedzialnej za ich powstanie, wniosku o ukaranie i wydania wyroku nakazowego. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że nieruchomość [...] stanowiła odrębną własność oraz posiadała odrębny własny obszar wraz z wałami ochronnymi, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego, zaś M. C. "A" (zwany dalej Przedsiębiorcą) nie legitymował się statusem strony, co więcej nie nabył on prawa użytkowania górniczego, albo przynajmniej przyrzeczenia jego uzyskania w części dz. [...] ([...] po zmianach). Zdaniem Skarżących, Przedsiębiorca rażąco naruszył ich prawo własności oraz dopuścił się degradacji obszaru nieruchomości [...]. Ponieważ zaś wcześniejsza interwencja Wnioskodawców w Okręgowym Urzędzie Górniczym nie dała oczekiwanego efektu, w ich przekonaniu konieczne jest wszczęcie nowego postępowania w sprawie rażącego naruszenia prawa własności obszaru [...] [...] po zmianach). Degradacja tego terenu nastąpiła bowiem w wyniku prac zakładu górniczego (Przedsiębiorcy). W przekonaniu Wnioskodawców, Organ I instancji poprzednio badający sprawę dopuścił się zaniedbań. W ich wyniku Sąd karny nałożył karę na osobę odpowiedzialna za działanie zakładu górniczego, która jednak nie była adekwatna do strat właścicieli nieruchomości ([...] ton złoża) i powagi samego czynu. Dlatego właśnie, konieczne jest ponowne wszczęcie postępowania, zajęcie stanowiska również co do części nieruchomości [...] [...]) oraz skierowanie wniosku o ukaranie osób odpowiedzialnych. Pismem z [...] r., Organ I Instancji wezwał Wnioskodawców do sprecyzowania żądania, tj. wskazania, czy wnosi o przeprowadzenie kontroli w zakładzie górniczym, o wszczęcie postępowania w sprawie jego likwidacji, bądź o wszczęcie innego postępowania czy też kieruje skargę na działanie organu nadzoru górniczego. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wskazali, że wnoszą o wszczęcie innego postępowania. Uzasadnili to oni brakiem rozpoznania i zajęcia stanowiska w związku z rażącym naruszeniem prawa własności i degradacją obszaru nieruchomości [...], do której Przedsiębiorca nigdy nie nabył żadnego prawa. Ponadto, Wnioskodawcy podnieśli, że Okręgowy Urząd Górniczy, w czasie swojego własnego postępowania w 2014 r. - jak to ujęto - nie opisał tego naruszenia i nie rozpoznał go należycie. To zaś skutkowało tym, iż wyrok Sądu Karnego w Z., wydany w sprawie o sygnaturze wskazanej przez Skarżących, w którym nałożono karę na osobę odpowiedzialną za nieprawidłowość pracy zakładu górniczego, był nieadekwatny do strat właścicieli nieruchomości ([...] tys. ton złoża) i powagi samego czynu. W przekonaniu Skarżących, niezgodnego z prawem działania dopuścił się Przedsiębiorca, na podstawie decyzji planu ruchu zakładu górniczego i zezwolenia pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego - osoby odpowiedzialnej za kontrolę nad pracą zakładu górniczego. Ich zdaniem, Przedsiębiorca będący dzierżawcą pola [...] dla nieruchomości m.in. [...] i [...], pomimo położenia i wyznaczonych koncesją obszarem koncesyjnym, w części [...], zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 2126 - zwanego dalej p.g.g), nie legitymował się statusem strony i nie nabył uprawnienia do wykonywania prac geologicznych, a tym bardziej do prowadzenia wydobycia kopaliny ze złoża. Nieruchomość [...] stanowiła bowiem odrębną własność oraz posiadała odrębny własny obszar, zgodnie z wymogami p.g.g. Dlatego właśnie Wnioskodawcy ponownie wnieśli o wszczęcie postępowania i o zajęcie stanowiska również w części nieruchomości [...] ([...]) oraz o skierowanie wniosku o ukaranie osób odpowiedzialnych w sprawie. Ich zdaniem, dla dobra sprawy oraz w celu właściwego zajęcia stanowiska przez organ nadzoru konieczne jest wszczęcie nowego postępowania w sprawie rażącego naruszenia prawa własności obszaru nieruchomości [...] ([...] po zmianach). Jak dodano, degradacja wskazanego obszaru nastąpiła w wyniku prac zakładu górniczego, na podstawie zatwierdzonego decyzją planu ruchu zakładu górniczego i zezwolenia pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego - osoby odpowiedzialnej za kontrolę nad prawidłową pracą zakładu górniczego. Postanowieniem z [...] r., nr [...], l.dz. [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 124 k.p.a., Organ I instancji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rażącego naruszenia prawa własności i degradacji obszaru nieruchomości nr [...]w m. D., gm. S., pow. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zdaniem Organu I instancji, w omawianej sprawie wystąpiła ta druga przesłanka, ponieważ żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie rażącego naruszenia prawa własności i degradacji obszaru nieruchomości [...], które to żądanie wykracza poza kompetencje organów nadzoru górniczego określone w p.g.g. Wnioskiem z [...] r. Skarżący zwrócili się do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wspomnianym piśmie potrzymali oni dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wskazano, że Okręgowy Urząd Górniczy - jak to ujęto - rozpisując swój zakres obowiązków nadzoru, pominął najważniejsze meritum wniosku, błędnie uznając, że Wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu jako strona. W przekonaniu Skarżących, odmawiając im wszczęcia postępowania, organ pozbawił ich możliwości złożenia wyjaśnienia w sprawie, a tym samym naruszył on regulacje k.p.a. Stało się tak poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której obywatel traci swoje zaufanie do organów administracji publicznej, bowiem w danej sprawie organ nadzoru swoim działanie nie tylko – jak to ujęto - kryje nadużycie i straty górnicze, ale jednocześnie działa na szkodę właścicieli nieruchomości. Jak podkreślili Skarżący, nieruchomość [...] została zdegradowana w wyniku nielegalnych prac Przedsiębiorcy, w czasie działania zakładu górniczego "[...]", zatwierdzonego przez Okręgowy Urząd Górniczy decyzją planu ruchu. Postanowieniem z [...] r., Organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ w ocenie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, prawidłowe są ustalenia poczynione przez Organ I instancji. Jak zaś stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia ostatecznego, należało się zgodzić z tym, że kwestia naruszenia przez Przedsiębiorcę prawa własności nieruchomości jak i problem ewentualnej odpowiedzialności karnej za zachowania wyczerpujące znamiona przestępstw, należy do kompetencji sądów powszechnych. Ponadto, Organ II instancji zgodził się z poglądem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego co do braku kompetencji organów nadzoru górniczego w zakresie prowadzenia w trybie administracyjnym postępowania w sprawie naruszenia prawa własności działki nr [...]. Tym samym, w przekonaniu Organu odwoławczego wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie. Polegała ona na braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym wniosku złożonego przez Skarżących. Jak podkreślił Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, nawet gdyby przyjąć, że Wnioskodawcy wystąpili o wszczęcie postępowania na podstawie art. 129 ust. 6 p.g.g., to należy wskazać, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie przedsiębiorca. Jednocześnie jednak, Organ odwoławczy zaznaczył, że Skarżący w piśmie z [...] r. nie potwierdzili, że wnoszą o wszczęcie takiego właśnie postępowania. Dlatego, Organ II instancji stanął na stanowisku, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego słusznie odmówił wszczęcia postępowania. Żądanie Skarżących wykracza bowiem poza kompetencje organów nadzoru górniczego określone w p.g.g. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz - po zapoznaniu się z treścią zażalenia wraz z przedstawionymi załącznikami jako wnioskiem dowodowym – o podjęcie właściwej decyzji w sprawie. Wnioskodawcy zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 5, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. Stanęli oni także na stanowisku, że organ administracji publicznej naruszył "zasady ogólne obowiązujące w postępowaniu: art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje dotychczasowe zapatrywanie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z [...] r., Skarżący złożyli "wniosek o zbadanie okoliczności dowodowych". W dokumencie tym zarzucili oni Orangowi I instancji, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa, utajnił naruszenie warunków koncesji i odmówił dopuszczenia dowodu – jak to ujęto - nielegalnego zagrabienia części składowej gruntu działki [...], do której Przedsiębiorca nie nabył praw. Do pisma dołączono szereg załączników. Ponadto, pismem z [...] r. Wnioskodawcy złożyli kolejne wnioski dowodowe, wnosząc o ich dołączenie do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżone postanowienie ostateczne podlega uchyleniu. Podstawową tego przyczyną jest obraza art. 124 § 2 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Celem tego elementu postanowienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Tymczasem, analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwoliła Sądowi na ustalenie, dlaczego Organ II instancji zaaprobował postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie Wnioskodawców. Organy administracyjne obydwu instancji formułując swoje orzeczenia powołały się na art. 61a § 1 k.p.a. Ze wspomnianego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie, w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania została spowodowana tym, że wspomniana procedura nie może być wdrożona z innego uzasadnionego powodu niż brak przymiotu strony, właściwego Skarżącym. Zdaniem Sądu, Organ II instancji nie wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego ta właśnie przyczyna skutkowała niemożnością wszczęcia postępowania. Dyrektor Wyższego Urzędu Górniczego (tak, samo, jak Organ I instancji) powoływał się na to, że u źródeł takiego, a nie innego jego rozstrzygnięcia leży to, że Wnioskodawcy podnosili naruszenie przez Przedsiębiorcę przysługującego im prawa własności. Co do tych kwestii właściwe są zaś sądy cywilne oraz sądy karne. Nietrudno jednak zauważyć, że Skarżący wskazywali również na degradację ich działki oraz na dokonywaną eksploatację złoża. Problematyka pozyskiwania kopalin (oraz związanych z tym opłat) należy zaś do kompetencji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego i Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Dodatkowo, Skarżący w swoim podaniu powoływali się na swoją niegdysiejszą aktywność w sprawie działalności Przedsiębiorcy eksploatującego złoże. W tej sytuacji, opierając się na uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie sposób ustalić, co było przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny legalności tego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem u źródeł zaskarżonego postanowienia leżało wyłącznie oddziaływanie Przedsiębiorcy na prawo własności Skarżących, sytuacja przedstawia się inaczej niż w przypadku, gdy wspomniany podmiot naruszył granice działki Wnioskodawców i nielegalnie eksploatował tam kopaliny. Jeszcze inaczej należy zaś sklasyfikować zachowanie Wnioskodawców, wyrażające się tym, że domagają się oni wszczęcia postępowania administracyjnego co do kwestii, która już wcześniej była rozpatrywana przez organ, a od tego czasu nie nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Organ odwoławczy powinien rozważyć przyczyny odmowy wszczęcia postępowania przez Organ I instancji. Jeżeli zaś dokonana przez niego ocena doprowadzi go do identycznej konstatacji, jak dotychczasowa, winien on jasno, poprawnie stylistycznie i językowo wyjaśnić, dlaczego uważa za zasadną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonując tego, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego winien prawidłowo sformułować uzasadnienie faktyczne i prawne swojego postanowienia. W tej sytuacji, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Stało się tak na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).