III SA/Gl 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, nr [...], z [...] r., Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: KWP), po rozpatrzeniu odwołania L.B. (B.) (dalej: policjant, skarżący) od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w M. (dalej: KMP), nr [...], z [...] r., odmawiającej policjantowi przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Policjant jest funkcjonariuszem w służbie stałej, którą pełni w Komendzie miejskiej Policji w M.. W dniu [...] r., policjant wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w M. z oświadczeniem mieszkaniowym celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości wykazując, że czas przejazdu pomiędzy jego miejscem zamieszkania (S.), a miejscem pełnienia służby (M.) przekracza dwie godziny w obydwie strony, zatem zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie jest usytuowany w miejscu pełnienia służby, ani miejscowości pobliskiej. W załączeniu do oświadczenia przedstawił czas dojazdu autobusem na służbę i powrotu ze służby z przystanku autobusowego najbliższego miejsca zamieszkania tj. M. do przystanku autobusowego najbliższego pełnienia służby tj. M. Komenda Policji. Niezależnie od godzin rozpoczęcia i zakończenia służby wykazany przezeń czas przejazdu w obie strony przekraczał dwie godziny. Komendant Miejski Policji w M. wezwał policjanta o uzupełnienie danych przez precyzyjne określenie czasu dojazdu w obie strony, podanie nazwy przystanku początkowego, rodzaju środka lokomocji i jego numeru, godzinę wyjazdu, godziny dotarcia do przystanku przesiadkowego ze wskazaniem jego nazwy, nazwę dalszego środka lokomocji i jego numeru, godziny wyjazdu i przyjazdu do przystanku końcowego oraz kserokopii grafików służb za ostatnie 3 miesiące. W odpowiedzi na wezwanie, policjant [...] r. przedstawił żądane informacje. KMP, decyzją z [...] r., odmówił policjantowi przyznania wnioskowanego równoważnika, wykazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że czas przejazdu pomiędzy wymienionymi miejscowościami nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony, a zajmowany przez policjanta lokal mieszkalny jest usytuowany w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu decyzji wskazał ponadto, że dokonał sprawdzenia możliwości dojazdu policjanta z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na ogólnie dostępnym portalu internetowym i ustalił najdogodniejszy czas dojazdów do pracy i z pracy, który nie przekracza dwóch godzin. Wskazał, że policjant przedstawił jedynie połączenia autobusami, nie uwzględniając możliwości korzystania z tramwaju. Policjant nie zgodził się z decyzją KMP, której w odwołaniu zarzucił: 1.naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art.88 ust.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r.o Policji przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej we wskazanej ustawie oraz dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do służby strony - nie uwzględniając legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem, 2. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa z naruszeniem słusznego interesu strony. Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpatrzeniu odwołania policjanta od decyzji organu I instancji i dokonaniu analizy zebranych materiałów w sprawie, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji z [...] r.. Za organem I instancji, KWP w pierwszej kolejności przedstawił możliwości dojazdu do pracy wykazane przez policjanta i wykazane przez organ. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo podał czas przejazdu policjanta z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wykazany przez stronę oraz poczynione przez KMP odmienne ustalenia na podstawie ogólnie dostępnych informacji z internetu, w oparciu o które stwierdził, że czas przejazdu policjanta w obie strony nie przekracza dwóch godzin. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na mocy zaś art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dalej stwierdził, ze kwestią sporną w postępowaniu było ustalenie, czy policjant zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, czy też nie czyli czy dojazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem jest możliwy w czasie nie przekraczającym dwóch godziny w obydwie strony, czy też nie ma takiej możliwości. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma wpływ na to, czy organ może skarżącemu przyznać uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, czy też nie. KWP wskazał, że definicja "miejscowości pobliskiej" zamieszczona została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wynika z niej, że miejscowość pobliska jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zatem kryterium uznania miejsca zamieszkania funkcjonariusza za miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby stałej jest czas dojazdu z pierwszej miejscowości do drugiej i odwrotnie, wyłącznie: - publicznymi środkami transportu drogowego, - bez uwzględnienia dojazdu do stacji (przystanków) końcowych w każdej z miejscowości. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że policjant ma możliwość dojazdu do służby, a następnie powrotu do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obydwie strony. Ponadto, organ stwierdził, że miejsce zamieszkania policjanta znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez policjanta służby. Organ odwoławczy zbadał bowiem możliwość dojazdu samochodem bezpośrednio z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Jak wynika z serwisu mapy Google odległość pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta w S., ul. [...], a M., ul. [...] t.j. do siedziby Komisariatu w którym policjant pełni służbę wynosi od 17,5 km do 20,80 km, a czas przejazdu samochodem wynosi około 27-30 minut w jedną stronę. Organ zwrócił uwagę, że definicja miejscowości pobliskiej jest zawarta w bardzo starym przepisie, a od jego wejścia w życie do chwili obecnej zaszły istotne zmiany w warunkach społecznych, kulturowych i innych. Aktualnie niewielu policjantów dojeżdża do służby środkami komunikacji miejskiej, przemieszczając się własnymi samochodami osobowymi. Dalej organ podniósł, że policjant nie skorzystał na żadnym etapie służby z możliwości przeniesienia się do pełnienia dalszej służby w innej jednostce usytuowanej bliżej do jego miejsca zamieszkania i koncentracji jego życia prywatnego, wobec czego organ uznał, że dojazd do służby a następnie powrót do miejsca zamieszkania nie stanowi dla niego istotnej przeszkody, czy niedogodności, a oczekuje on jedynie wypłaty dodatkowego świadczenia finansowego. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie policjant, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. Z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 1990r.o Policji przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej we wskazanej ustawie oraz całkowicie dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do służby strony - nie uwzględniając legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem, 2. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa, z naruszeniem słusznego interesu strony, 3. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i brak wyjaśnienia stanowiska organu co do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, pominięcie dowodów świadczących na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie, w dniu 10 kwietnia 2019r. skarżący wyjaśnił, że przystanek, z którego on obliczał czas dojazdu do pracy znajduje się bezpośrednio pod jego domem i dojeżdża z niego z przesiadkami do najbliższego przystanku położonego obok jednostki, w której pełni służbę. Wyjaśnił, że uwzględniając charakter wykonywanych obowiązków, ze względów bezpieczeństwa nie korzysta z przejazdu tramwajem, przy czym wskazał, że przystanek tramwajowy nie jest położony najbliżej miejsca pracy. Dodatkowo podniósł, że w czerwcu 2018 r. wniósł o cofnięcie mu przyznanego wcześniej równoważnika, pod wpływem presji wydziału finansowego Komendy. Dodał również, że ze względu na specyfikę swojej służby (przestępstwa narkotykowe) dobrał trasę z pominięciem niebezpiecznych odcinków ze względów bezpieczeństwa. Zwrócił uwagę, że w rozstrzygnięciu, organ wskazał na przystanek, który nie jest najbliższym przystankiem od miejsca pełnienia służby. Ponadto wskazał, że w okresie pierwszych dwóch lat od podjęcia służby w tej jednostce Policji, pracodawca na jego prośbę wskazał najbliższy przystanek od miejsca pełnienia służby i uznał spełnianie kryteriów do przyznania równoważnika, po czym przy niezmienionym stanie faktycznym wywarł presję na złożenie wniosku o cofnięcie dofinansowania, a następnie odmówił mu przyznania tego równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że w przedłożonych aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Należy bowiem zauważyć, że w okolicznościach podanych przez skarżącego na rozprawie, w dniu [...] r. policjant zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w M. o wstrzymanie mu wypłat z tytułu dojazdów do pracy. Organ w tym samym dniu tj. [...] r. sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (brak dowodu doręczenia tego pisma policjantowi), które zakończyło się decyzją Komendanta Miejskiego Policji w M. z [...] r., nr [...], cofającą policjantowi uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikające z decyzji KMP w M. Nr [...], z dnia [...]r. Decyzję doręczono policjantowi osobiście w dacie wydania. Z kolei, w dniu [...] r., skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z załącznikiem zawierającym uzasadnienie. Organ I instancji z naruszeniem reguł postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) zaniechał formalnego wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. oświadczeniem mieszkaniowym. Po wezwaniu policjanta do uzupełnienia podanych informacji i otrzymaniu odpowiedzi, KMP w M. wydał decyzję odmawiającą przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto, art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicję legalną pojęcia "miejscowość pobliska" zawiera art. 88 ust. 4 powołanej ustawy stanowiąc, że jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z powyższego wynika, że organ ustalając czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania i pracy policjanta nie może tego uczynić dowolnie, lecz jest w tym zakresie związany treścią art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Zobligowany jest zatem zgodnie z dyspozycją tego przepisu jako punkt startowy i docelowy przyjąć nie jakiekolwiek dowolne przystanki, lecz przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Wydaje się, że znaczenie pojęcia "najbliżej" nie powinno nastręczać wątpliwości interpretacyjnych i należy przyjąć, że "najbliżej" - w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – położone są przystanki, do których (z których) odległość z domu (do pracy) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pracy) ten, do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza. Stanowczo nie można zaaprobować działania organu, polegającego na całkowicie dowolnym i sztucznym dobraniu przystanku tramwajowego, który nie jest przystankiem najbliżej położonym od miejsca pełnienia przez policjanta służby, aby formalnie doprowadzić do skrócenia czasu dojazdu poniżej 2 godzin w obie strony. Pomijając już kwestię, że narusza to cytowany wyżej art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który wyraźnie mówi o przystankach najbliższych, nietrudno zauważyć, że w praktyce mogłoby to skutkować obejściem prawa i faktycznym pozbawianiem policjantów prawa do równoważnika przez przyjęcie do ustalania czasu przejazdu przystanków całkowicie dowolnych, aby tylko sztucznie skrócić czas podróży mimo, że byłyby znacznie oddalone od miejsca zamieszkania i pracy i mimo, iż możliwe są połączenia bliższe tym miejscom. Dlatego Sąd uznał, że zasadne są zarzuty naruszenia art. 88 ust. 4 ustawy poprzez pominięcie w obliczaniu czasu dojazdu przystanków najbliższych, co skutkowało naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy przez odmowę przyznania równoważnika. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogła mieć żadnego wpływu okoliczność, że w aktualnych warunkach społecznych większość społeczeństwa dysponuje samochodami osobowymi i nimi dojeżdża do pracy. Treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej wyraźnie odnosi się do czasu przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, a nie samochodu prywatnego i organ zobligowany art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do działania na podstawie i w granicach prawa nie podstaw, aby odstępować od jego stosowania. Również sugestia, że policjant może zmienić miejsce pełnienia służby na bliższe jego miejscu zamieszkania pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż przyznanie równoważnika nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi przykład decyzji związanej ("policjantowi przysługuje równoważnik ... jeżeli..." – art. 92 ust.1 ustawy). Tak więc rozpoznając wniosek policjanta o jego przyznanie organ winien badać jedynie istniejący (a nie hipotetyczny) stan faktyczny pod kątem spełnienia – lub niespełnienia przesłanek do przyznania świadczenia. Organ rozważy i wyjaśni zastosowanie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z decyzji nie wynika, dlaczego organ zupełnie pominął w rozpatrywanej sprawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji jak również nie wynika z jakich względów jako podstawę prawną wskazał art. 92 st. 1 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. W szczególności uwzględni, że przy wyborze przystanków, które winny być przyjęte do ustalania czasu przejazdu pomiędzy miejscowością, w której funkcjonariusz mieszka i w której pracuje, ustawodawca nie pozostawił organowi dowolności, lecz nakazał przyjęcie przystanków "najbliższych", a wykładni tego pojęcia dokonał Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, tj. art. 88 ust. 4, a w konsekwencji także art. 92 ust.1 ustawy o Policji, jak i prawo procesowe tj. art. 61 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił tę decyzję, jak i na podstawie art. 135 p.p.s.a poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.