III SA/Gl 941/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z siedzibą w Katowicach z dnia 30 listopada 2018 r. nr XII/77/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 9 września 2019 r. W. P. (dalej: strona; skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Zgromadzenia Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z siedzibą w Katowicach z 30 listopada 2018 r. nr XII/77/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych w gminach oraz metropolitalnych przewozach osób. W odpowiedzi na skargę Górnośląsko – Zagłębiowska Metropolia z siedzibą w Katowicach (dalej: organ) wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wskazano, że uchwała będąca przedmiotem skargi, tj. uchwała Nr XII/77/2018 Zgromadzenia Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii z 30 listopada 2018 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach została zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.678.2018 z 4 stycznia 2019 r. stwierdził nieważność ww. uchwały. Rozstrzygnięcie to zostało następnie przez Górnośląsko - Zagłębiowską Metropolię zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach), który wyrokiem z 13 maja 2019 r., III SA/Gl 226/19 oddalił skargę. Wyrok ten został zaskarżony przez Zgromadzenie Górnośląsko – Zagłębiowskiej Metropolii do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, jak dalej argumentował organ, w niniejszej sprawie zgodnie z art. 82a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 566; dalej: u.s.w.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2578) stanowiąca przedmiot skargi uchwała Nr XII/77/2018 Zgromadzenia Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii z 30 listopada 2018 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nigdy nie obowiązywała. To powoduje, w ocenie organu, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie mogła zaingerować w sferę indywidualnych praw i obowiązków skarżącego. Niezależnie od powyższego argumentu przemawiającego za odrzuceniem skargi, stwierdzić należy, że skarżący w żaden sposób nie powiązał swojej indywidualnej sytuacji prawnej z zaskarżonym aktem prawnym. Strona, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, nie przedstawiła również żadnego dokumentu na tą okoliczność, oraz nie wyjaśniła czy, i w jaki sposób zaskarżona uchwała ingeruje w jej sytuację prawną. Wyrokiem z 6 września 2023 r., I GSK 2072/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zgromadzenia Górnośląsko – Zagłębiowskiej Metropolii od wyroku WSA w Gliwicach z 13 maja 2019 r., III SA/Gl 226/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei z treści art. 50 § 2 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nie jest to zatem skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, Legalis nr 57651). W myśl bowiem ustawy u.s.w., która jest takim aktem prawnym przyznającym prawo do wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1 u.s.w.). Wymagane jest do skutecznego zaskarżenia uchwały wykazanie nie tylko interesu prawnego skarżącego, ale również tego, że w wyniku podjęcia uchwały doszło do naruszenia tego interesu (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/08). Kategoria prawna interesu prawnego, jak na przykład wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 477/23 (Legalis nr 2952703) wymaga, aby to strona skarżąca wykazała jego istnienie i naruszenie. I to naruszenie ma mieć charakter bezpośredni i realny, godzić w sferę prawną skarżącego, wywoływać dla niej negatywne konsekwencje prawne. Interes prawny strony w danej sprawie powinien polegać na tym, że dany podmiot musi wskazać przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, na podstawie którego może domagać się konkretnej czynności właściwego organu, żeby zaspokoić własne potrzeby lub żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności danego organu, sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 1636/13, Legalis nr 738734). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze konkretna norma prawna (przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) kształtująca sytuację prawną skarżącego. Brak przepisu powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Ważne przy tym jest, że interes prawny musi być interesem "własnym" skarżącego, czyli nie może być wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, które muszą wynikać z normy prawa materialnego w sposób bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Sąd nie podziela poglądu przedstawionego przez skarżącego o tym, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 90 ust. 1 u.s.w. jest subiektywne przekonanie strony o tym, że jej interes prawny został naruszony. Niewątpliwie wnosząc skargę strona kieruje się takim przeświadczeniem, ale podlega ono ocenie Sądu i wniesienie skargi będzie skuteczne (skarga nie zostanie odrzucona) wtedy, gdy miało miejsce rzeczywiste naruszenie jej interesu prawnego. Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. nie pozostawia tu wątpliwości, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie jego subiektywne przeświadczenia o tym, że tak jest. Warunek naruszenia interesu prawnego podlega ocenie Sądu. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych w gminach oraz metropolitalnych przewozach osób naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zaskarżona uchwała przede wszystkim nie ogranicza, nie odbiera czy w jakikolwiek inny sposób nie narusza prawa skarżącego. Nie nakłada na stronę również żadnych obowiązków. Zarzuty skargi dotyczą interesu faktycznego – ekonomicznego skarżącego. Tego dotyczy zarzut wprowadzenia zaskarżoną uchwałą obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych. Podobnie należy interpretować zarzut strony co do zróżnicowania cen biletów jednorazowych (krótkoterminowych). Nie ma jednak takiego przepisu, który gwarantowałby mieszkańcom miasta korzystanie z komunikacji publicznej bezpłatne albo za opłatą, która nigdy nie będzie podwyższona. U podstaw legitymacji skargowej objętej dyspozycją art. 90 ust. 1 u.s.w. leży również aktualny interes prawny skarżącego. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 stycznia 2019 r. nr NPII.4131.1.678.2018 stwierdził nieważność ww. uchwały. Rozstrzygnięcie to uzyskało przymiot prawomocności, ponieważ sądy administracyjne (WSA w Gliwicach wyrokiem z 13 maja 2019 r., III SA/Gl 226/19 i NSA wyrokiem z 6 września 2023 r., I GSK 2072/19) oddaliły skargę i skargę kasacyjną organu na to rozstrzygnięcie. Oznacza to, że ze zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w porządku prawnym od daty jej wydania (ze skutkiem ex tunc). W związku z tym niniejsza sprawa – obecnie - utraciła również przedmiot zaskarżenia. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego powyższej uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności powoduje, że sprawa ze skargi na ww. uchwałę wniesiona przez skarżącego stała się bezprzedmiotowa, gdyż przedmiot kontroli (zaskarżona uchwała) w obrocie prawnym już nie istnieje. W tym miejscu podnieść należy, że w myśl postanowień art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania między innymi w przypadku, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Takim zdarzeniem jest niewątpliwie wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z 30 listopada 2018 r. nr XII/77/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych w gminach oraz metropolitalnych przewozach osób. Umorzenie postępowania nie jest możliwe, jeżeli z braku innych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu. Umorzenie postępowania może bowiem dotyczyć wyłącznie sprawy, w której skarga została skutecznie wniesiona, a więc wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Niedopuszczalne jest natomiast umorzenie postępowania zainicjowanego skargą dotkniętą brakami umożliwiającymi nadanie jej dalszego biegu. W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja zachodziła, ponieważ strona nie legitymowała się istnieniem interesu prawnego do zaskarżenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych w gminach oraz metropolitalnych przewozach osób, a jedynie interesem ekonomicznym (faktycznym). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.