III SA/Gl 947/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 9 września 2024 r. nr NS-BW.906.7.2024 w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 25 czerwca 2024 r. znak [...]; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz G. S.A. w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 9 września 2024 r. nr NS-BW.906.7.2024 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej: organ odwoławczy; organ II instancji; ŚPWIS) po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżący; strona; spółka) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: organ pierwszej instancji; PPIS) z 25 czerwca 2024 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej ww. decyzji z 9 września 2024 r. ŚPWIS przywołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) równocześnie orzekając w sentencji o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości". Natomiast w jej uzasadnieniu organ odwoławczy "uznając prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji" powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że: pismem z 18 czerwca 2024 r., znak [...], PPIS zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli w obiekcie: Stacja Uzdatniania Wody K. [...] C., w zakresie: pobór próbek wody z punktów zgodności w ramach prowadzonego na bieżąco nadzoru sanitarnego. Następnie organ pierwszej instancji na podstawie dokumentu zatytułowanego jako "upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli" z 18 czerwca 2024 r. oznaczył osobę delegowaną do przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot (pobór próbek wody z punktów zgodności w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru sanitarnego), datę rozpoczęcia czynności kontrolnych (18 czerwca 2024 r.), datę przewidywanego terminu zakończenia kontroli (25 czerwca 2024 r.). Przedmiotowe upoważnienie zawiera przy tym pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy, w tym o możliwości wniesienia sprzeciwu i wykonywaniu przez organ czynności kontrolnych. Zaznaczono przy tym, że: "termin do wniesienia sprzeciwu wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu". Dokument został doręczony kierownikowi SUW C., który potwierdził jego odbiór. Próbki wody zgodnie z ww. zawiadomieniem znak [...] zostały pobrane 18 czerwca 2024 r., co zostało stwierdzone w protokole pobrania próbki wody w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nr [...]. W jej punkcie 17 zawarto datę i godzinę dostarczenia próbki do laboratorium: 18 czerwca 2024 r. godz. 12.30, a dalej numer próbki nadanej do laboratorium ([...]). Z akt administracyjnych również wynika, że zostało sporządzone badanie fizykochemiczne i mikrobiologiczne próbki wody nr [...] (data zlecenia z 18 czerwca 2024 r.; data wykonania: 21 czerwca 2024 r.). Natomiast pismem z 19 czerwca 2024 r. (data nadania listem rejestrowym: 19 czerwca 2024 r.) skarżący wniósł sprzeciw "wobec podjęcia i wykonywania kontroli w oparciu o zawiadomienie z dnia 18 czerwca 2024 r., znak [...]", zarzucając organowi naruszenie art. 48 i art. 49 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. z 9 lutego 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.; dalej: pr.przed.). Postanowieniem nr [...] organ pierwszej instancji powołując się na art. 104 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jak również art. 59 ust. 16 pr. przed. oraz art. 12 ust. 1 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. z 15 maja 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 757 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu z 19 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu: 21 czerwca 2024 r.) "wniesionego przez przedsiębiorcę G. S.A. wobec podjęcia i wykonywania kontroli w oparciu o zawiadomienie z 18 czerwca 2024 r., znak [...]". W jego uzasadnieniu argumentowano, że czynności kontrolne zakończyły się w dniu 18 czerwca 2024 r. natomiast sprzeciw został wniesiony już po ich zakończeniu. Dlatego też, w przekonaniu organu pierwszej instancji, należało umorzyć postępowanie jako obecnie bezprzedmiotowe. Następnie zaznaczono, że w razie konieczności umorzenia postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Następnie postanowieniem nr [...] z 11 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji PPIS z 25 czerwca 2024 r. poprzez prawidłowe wskazanie "Decyzja nr [...]", w miejsce – jak wskazano – cyt. "pomyłkowego Postanowienie nr [...]". Zatem od decyzji z 25 czerwca 2024 r. skarżący złożył odwołanie zarzucając jej naruszenie przepisów art. 105 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagane przesłanki; art. 107 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, a następnie nierozpoznania istoty sprawy poprzez brak odniesienia się do stawianych w sprzeciwie zarzutów, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu art. 11 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, ust. 5, ust. 7 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. z 9 lutego 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.; dalej: pr. przed.). Obecnie zaskarżoną decyzją z 9 września 2024 r. nr NS-BW.906.7.2024 ŚPWIS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej uzasadnieniu wskazano, że czynności kontrolne, polegające na pobieraniu próbki wody, objęte sprzeciwem, rozpoczęły się oraz zakończyły 18 czerwca 2024 r., co zostało udokumentowane przez upoważnionych przedstawicieli PPIS w książce kontroli przedsiębiorcy. Data rozpoczęcia i zakończenia kontroli z dniem 18 czerwca 2024 r. natomiast została wskazana na upoważnieniach nr: [...] i [...] dostarczonych spółce i odebranych w tym dniu przez kierownika SUW C. Powyższe umożliwiło więc prowadzenie działań kontrolnych we wskazanym terminie przedstawicielom PPIS. Z przeprowadzonych czynności kontrolnej, jak dalej wskazywano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, został sporządzony 18 czerwca 2024r, protokół nr [...], który również w tym samym dniu został podpisany przez obecnego podczas działań kontrolnych pracownika SUW. W konsekwencji zaznaczono, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż sprzeciw został złożony przez stronę skarżącą już po zakończeniu czynności kontrolnych polegających na pobraniu próbki wody. Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) i zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 48 ust. 1 i 2 pr. przed. w zw. z art. 48 ust. 5 pr. przed. i art. 48 ust. 11 pr. przed. oraz art. 59 ust. 4 pr. przed. i art. 59 ust. 5 pr. przed., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do umorzenia postępowania wywołanego na skutek terminowo złożonego sprzeciwu strony z 18 czerwca 2024 r. w przedmiocie czynności kontrolnych PPIS w B. z 18 czerwca 2024 r. podjętych i wykonywanych przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa, jako postępowania bezprzedmiotowego, podczas gdy proces "kontroli" składa się także szereg innych czynności organu, takich jak np. przeprowadzanie badań i analiz laboratoryjnych, badań i pomiarów środowiskowych - i takie czynności PPIS w B. nie zostały jeszcze przeprowadzane w momencie składania przez spółkę sprzeciwu a zatem "kontrola" sensu largo nie została zakończona i wniesienie sprzeciwu przez spółkę z dochowaniem ustawowego terminu spowodowało z mocy samego prawa wstrzymanie czynności kontrolnych; 2. art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w., poprzez ich błędną wykładnię, że skarżący posiada status "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" w rozumieniu tych przepisów a więc, że wykonuje zadanie własne gminy (zbiorowe zaopatrzenie w wodę), co jest oczywiście błędne, albowiem strona nie realizuje "zadań własnych gminy", lecz jest "hurtowym dostawcą wody" i nie dostarcza wody "bezpośrednio do domów mieszkańców"; 3. § 3 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294; dalej: rozporządzenie MZ), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że strona podlega obowiązkowi zapewnienia spełniania przez dostarczaną wodę wymagań określonych w przepisach tego rozporządzenia MZ w tym iż ma obowiązek wyznaczenia oraz, że posiada, tzw. "punkty zgodności" w rozumieniu wskazanych przepisów prawa, co jest oczywiście błędne albowiem "punkt zgodności" o jakim mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ, jest punktem w którym "konsumenci otrzymują finalny produkt" a skarżący nie ma takich punktów w swojej infrastrukturze; skarżący nie posiada statusu "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" w rozumieniu przepisów u.z.z.w. a zatem i skarżący nie podlega obowiązkom określonym w rozporządzeniu MZ; jak również naruszeniu przepisów postępowania, a to: 4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczej, dowolnej ocenie materiału dowodowego, co polegało również na błędnym przyjęciu, że strona jest "przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym" w rozumieniu przepisów u.z.z.w.; 5. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie ze sprzeciwu spółki złożonego w trybie art. 59 ust. 2 pkt 1 pr. przed., jako postępowanie rzekomo bezprzedmiotowe "wobec zakończenia czynności kontrolnych przed terminowym wniesieniem sprzeciwu", co było oczywiście błędne albowiem nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, postępowanie ze sprzeciwu spółki było jak najbardziej przedmiotowe tak w chwili wnoszenia sprzeciwu jak i wydawania przez organ pierwszej instancji swej decyzji (czynności kontrolne PPIS nie zostały zakończone - nastąpiło tylko, z chwilą doręczenia zawiadomienia o kontroli, pobranie próbek wody); 6. art. 8 § 1 k.p.a., art. 5 k.p.a. i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie ze sprzeciwu spółki złożonego w trybie art. 59 ust. 2 pkt 1 pr. przed. pomimo, że wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 7. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy tj. merytorycznego rozpoznania sprzeciwu skarżącego z 19 czerwca 2024 r. w przedmiocie czynności kontrolnych PPIS z 18 czerwca 2024 r. podjętych i wykonywanych przez PPIS z naruszeniem przepisów prawa oraz nakazania odstąpienia od czynności kontrolnych przez PPIS zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 pr. przed. W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu skarżącego z 19 czerwca 2024 r. w przedmiocie czynności kontrolnych PPIS z 18 czerwca 2024 r. podjętych i wykonywanych przez PPIS z naruszeniem przepisów prawa oraz nakazanie odstąpienia od czynności kontrolnych przez PPIS; ewentualnie o stwierdzenie wydania przez PPIS i ŚWPIS zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skarg, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu argumentowano, że organ pierwszej instancji oczywiście błędnie uznał, że "chociaż sprzeciw został złożony w terminie, to jest już bezprzedmiotowy, bo czynności kontrolne się zakończyły w tym samym dniu, w którym nastąpiło zawiadomienie o kontroli". Następnie wskazano, że o ile samo "fizyczne" pobranie próbki jest tylko jednym z elementów kontroli to na dzień wnoszenia przez spółkę sprzeciwu z 19 czerwca 2024 r. nie wszystkie czynności kontrolne organu pierwszej instancji były zakończone - nie zostały jeszcze przeprowadzone badania ani analizy laboratoryjne próbek pobranych przez organ (zaznaczono, że na sprawozdaniach z badań laboratoryjnych widnieje data 21 czerwca 2024 r.). Należy stanowczo podkreślić, jak dalej przekonywał skarżący, że sam organ pierwszej instancji "przewidywał", iż "kontrola" powinna trwać dłużej, niż ten 1 dzień (a właściwie, kilkadziesiąt minut). Mianowicie w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli przez nr [...] z 18 czerwca 2024 r. PPIS wyznaczył planowany termin zakończeniu kontroli na dzień 25 czerwca 2024 r. - czyli dopiero po dacie wniesienia sprzeciwu przez skarżącego. Dalej strona wskazywała, że nie jest "przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym" w rozumieniu przepisów u.z.z.w. oraz nie posiada ani nie ma obowiązku posiadać tzw. "punktów zgodności", o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Zaznaczono przy tym, że kontrola związana z pobraniem próbki wody kończy się zaraz po jej dokonaniu. Natomiast sprawozdanie z wynikiem przeprowadzanych badań jest tylko konsekwencją tej czynności. Tymczasem, jak dalej przekonywano, dowód w postaci wyniku przeprowadzonego badania wody nie zgodnego z normatywem prawnym, wszczyna odrębne postępowanie, od którego służy stronie prawo wniesienia odwołania. Poza tym kontrolujący w załączonych upoważnieniach i wpisem do książki kontroli określił ramy kontroli, w tym termin rozpoczęcia i zakończenia kontroli oraz czynności, które były dokonywane podczas kontroli. Prowadzone czynności nie wyszły, jak zaznaczono, poza zakres dostarczonego upoważnienia i tym samym nie naruszały granicy prawa. Kontrola polegająca na fizycznym pobieraniu próbki wody, objętej sprzeciwem rozpoczęła się oraz zakończyła się 18 czerwca 2024 r., co zostało udokumentowane przez upoważnionych przedstawicieli PPIS B. w książce kontroli. Data rozpoczęcia i zakończenia kontroli z 18 czerwca 2024 r. została wskazana w upoważnieniu nr: [...] dostarczonym spółce i ostatecznie podpisanym przez kierownika SUW C. Pismem z 10 stycznia 2025 r. organ odwoławczy uzupełnił stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 5 września 2024 r., II GSK 810/24 zajął stanowisko, iż skarżąca spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Natomiast pismem z 13 lutego 2025 r. skarżący zaznaczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w powołanym przez ŚPWIS orzeczeniu NSA z 5 września 2024 r. co do statusu strony jako "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" w rozumieniu przepisów tzw. ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z 6 maja 2025 r. organ odwoławczy ponownie uzupełnił stanowisko zajmowane w odpowiedzi na skargę zwracając uwagę na motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 września 2024 r., II GSK 810/24. Na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. skarżący podtrzymał stanowisko zajmowane w skardze i w dalszych pismach procesowych zaznaczając przy tym, że sprzeciw nie został rozpatrzony pomimo tego, że de facto kontrola nadal trwała u strony (karta nr 131 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy organy administracji uprawnione były do umorzenie postępowania zainicjowanego sprzeciwem strony z 19 czerwca 2024 r. jako bezprzedmiotowego. Zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji zaaprobowanym przez organ odwoławczy czynności kontrolne rozpoczęły się i zakończyły 18 czerwca 2024 r. dlatego też nie można uznać, aby sprzeciw wniesiono w trakcie kontroli. Natomiast w ocenie strony skarżącej należy odróżnić jednorazową czynność kontrolną w postaci pobrania próbki wody dla celów laboratoryjnych, od samej kontroli, która obejmuje szereg zróżnicowanych czynności (np. analizę laboratoryjną), które w rozważanym przypadku trwały również w momencie wniesienia sprzeciwu. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tego typu orzeczenie ma zatem charakter wyłącznie formalny, gdyż odnosi się do ujawnionego zdarzenia uniemożliwiającego merytoryczne rozpoznanie sprawy. Taką okolicznością, w ocenie organów administracji, jest upływ czasu i fakt zakończenia czynności kontrolnych w postaci pobrania próbki wody, które a limine uniemożliwiają zbadanie podstaw wniesionego sprzeciwu i ustosunkowanie się do stanowiska tamże prezentowanego przez stronę. Dodać trzeba, że przepisy k.p.a. w żaden sposób nie definiują przesłanki bezprzedmiotowości. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponieważ zasadniczym celem postępowania administracyjnego jest zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. Zagadnienie to należy zatem rozpatrywać w odniesieniu do podmiotowych i przedmiotowych elementów stosunku prawnego, podstawy prawnej oraz stanu faktycznego wyrażonego w języku normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. W związku z tym przyczyny bezprzedmiotowości postępowania obejmują cztery kategorie: a) podmiotowe - dotyczące stron postępowania; b) przedmiotowe - dotyczące interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie; c) podstawy prawnej załatwienia sprawy co do jej istoty, d) prawotwórczych elementów stanu faktycznego. W ocenie Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna z wyżej przedstawionych przyczyn bezprzedmiotowości. Zasadą bowiem jest prawo strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, dlatego w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zakaz wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w sposób rozszerzający. G. Łaszczyca stwierdził, że "świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu (wyr. SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNAPiUS 1996, nr 22, poz. 330). Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (wyr. NSA z dnia 8 grudnia 1998 r., I SA/Ka 177/97, niepubl.)." (A. Matan, C. Martysz, G. Łaszczyca, K.p.a. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 105 K.p.a., teza 1.). Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10 uznał, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co oznacza, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Przedkładając ww. argumentację do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że organy administracji zgodnie argumentowały w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, że sprzeciw został złożony przez stronę skarżącą już po zakończeniu czynności kontrolnych polegających na pobraniu próbki wody, co samo w sobie uzasadnia umorzenie postępowania wywołanego złożonym przez stronę skarżącą środkiem zaskarżenia. Z taką oceną Sąd nie zgadza się z niżej naprowadzanych okoliczności. Po pierwsze: należy odróżnić jednorazową czynność kontrolną w postaci pobrania próbki wody od samej kontroli, której przedmiot, zakres i czas trwania został określony przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli i w dokumencie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 18 czerwca 2024 r., gdzie m.in. przewidywano termin zakończenia kontroli na dzień 25 czerwca 2024 r. Sąd przy tym zwraca uwagę, że organ konsekwentnie pomija przedmiotową okoliczność, jak również pomija treść protokołu pobrania próbki wody z którego wprost wynika cel dokonywanej czynności w postaci uzyskania próbki wody do laboratorium, tak aby zrealizować badania fizykochemiczne i mikrobiologiczne (por. sprawozdanie z badań z 21 czerwca 2024 r.). Po drugie: organy administracji błędnie utożsamiają czynność kontrolną pobrania próbki wody z samą kontrolą związaną z, w tym przypadku, oceną parametrów fizykochemicznych i mikrobiologicznych wody w ramach prowadzonego bieżącego nadzoru sanitarnego. Na potrzebę odróżnienia "czynności kontrolnych związanych z pobieraniem próbek" od prowadzonej kontroli wskazuje także wyraźnie ustawa pr. przed. (argument z art. 48 ust. 5 w zw. z ust. 1 pr. przed; art. 49 pr. przed.; art. 53 pr. przed.). Zgodnie z art. 53 pr. przed. ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli. Protokół kontroli stanowi zatem zasadniczy dowód przeprowadzenia kontroli i przebiegu czynności kontrolnych. Protokół powinien opisywać kolejne czynności kontrolne podejmowane przez kontrolera, począwszy od momentu wszczęcia postępowania do czasu podjęcia ostatniej czynności kontrolnej u przedsiębiorcy. Po trzecie: treść sprzeciwu strony nie pozostawia wątpliwości co do zakresu i przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie jest nią "podjęcie i wykonywanie kontroli w oparciu o zawiadomienie z 18 czerwca 2024 r.". Zawiadomienie to pozostaje natomiast w związku z "upoważnieniem nr [...] do przeprowadzenia kontroli", gdzie oznaczono planowany termin jej zakończenia na 25 czerwca 2025 r., a nie na dzień 18 czerwca 2024 r. jak błędnie przyjmowały organy administracji. Po czwarte: organ nieprawidłowo przyjmuje, że strona zaskarżyła sprzeciwem jedynie czynność kontrolną pobrania próbki wody, podczas gdy jej literalna treść (żądanie) jest sformułowane znacznie szerzej. Dodać trzeba, że w badanym przypadku strona w pełni zastosowała się do treści pouczenia zawartego w doręczonym jej upoważnieniu i złożyła sprzeciw w terminie, a przy tym przed sporządzeniem dokumentu protokołu kontroli, który formalnie ją kończy (argument z art. 53 pr. przed). Po piąte: to w upoważnieniu do wykonywania czynności kontrolnych wskazuje się zakres działań kontrolnych/kontroli (art. 48 ust. 3 pkt 4 pr. przed.). W niniejszej sprawie wskazano natomiast, że pobór próbki wody z punktu następuje w ramach "prowadzonego bieżącego nadzoru sanitarnego" (argument z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 4 przy uwzględnieniu art. 1 i art. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tekst jedn. z 11 marca 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 416). Oznacza to, że pobór wody pozostawał w związku z prowadzonym przez organ kontroli uprawnieniami nadzorczymi oraz był prowadzony w celu zbadania (oceny) wody pod kątem jej właściwości fizykochemicznych i mikrobiologicznych. Sąd nie zgadza się, aby tego typu czynność miała charakter jednorazowy i zakończyła się już w chwili pobrania wody lub względnie w momencie sporządzenia protokołu poboru próbki wody. Zresztą uważna analiza samego protokołu przeczy stanowisku jakie zajmują organy administracji w sprawie, skoro w jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że próbkę wody przekazuje się z oznaczeniem do laboratorium celem dokonania specjalistycznych badań. Oznacza to, że kontrola trwała nadal – nie została zakończona już 18 czerwca 2024 r. Powyższe koresponduje z adnotacją zawartą w upoważnieniu z 18 czerwca 2024 r. gdzie założono, że zakończenie kontroli nastąpi 25 czerwca 2024 r. Sąd dalej stwierdza, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pr. przed., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że sprzeciw przedsiębiorcy jest możliwy wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności wskazanych w tym przepisie. Innymi słowy musi zostać podjęta lub będąca w toku czynność organu kontroli. Jednocześnie Sąd zauważa, że redakcja materialnej podstawy wniesienia sprzeciwu, tj. art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, nie pozostawia wątpliwości, iż sprzeciw można oprzeć o przepisy, a konkretnie naruszenia norm enumeratywnie wskazanych w ww. artykule. Potwierdza, to zresztą doktryna, "Przepis art. 59 p.p. przewiduje możliwość wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu w przypadku podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem prawa. Sprzeciw może być wniesiony jednak tylko w przypadku naruszenia określonych przepisów, które zostały wymienione enumeratywnie, stanowiąc katalog zamknięty" (K. Krzal [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 59; por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2024 r., VI SA/Wa 5454/23, Legalis nr 3073653). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że sprzeciw strony z 19 czerwca 2024 r. został nadany w tym samym dniu listem rejestrowym, a wpłynął do organu pierwszej instancji 21 czerwca 2024 r. (odbiór o godzinie - 09:49:04; por. koperta dołączona do sprzeciwu w aktach administracyjnych zawierająca numer nadawczy/śledzenie przesyłek). Za datę wniesienia sprzeciwu w tej sprawie należy uznać jednak datę wpływu tegoż pisma do organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania na wniosek następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. D. Zalewski, Sprzeciw na czynności kontrolne w praktyce działania organów skarbowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2011, t. 1, s. 297; M. Etel, Sprzeciw od czynności kontrolnych jako szczególny środek ochrony przedsiębiorcy, Białostockie Studia Prawnicze, 2023, nr 4, s. 79; także: wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2009 r., III SA/Wa 1081/09, Legalis nr 828654). Ważne jest również to, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw tylko w toku kontroli, gdyż tylko wtedy można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności, co oznacza, że nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu ani przed podjęciem kontroli, ani po jej zakończeniu (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 771/16, Legalis nr 1727967; wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2633/14, Legalis nr 1537327, wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2010 r., VI SA/Wa 2018/09, Legalis nr 390388). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wpływ sprzeciwu do organu nastąpił zatem jeszcze przed sporządzeniem sprawozdania z badań fizykochemicznych i mikrobiologicznych próbki wody nr [...] opatrzonego datą 21 czerwca 2024 r. (odpowiednie stosowanie art. 7a k.p.a.), jak również przed sporządzeniem protokołu kontroli (art. 53 pr. przed.), oraz w terminie wynikającym z doręczonego stronie upoważnienia nr [...] do przeprowadzenia kontroli, który przewidywał termin zakończenia kontroli na dzień 25 czerwca 2024 r. Sąd zwraca uwagę również na uchybienie w sentencji decyzji organu odwoławczego, polegające na niewskazaniu prawidłowej podstawy prawnej utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd natomiast nie zgadza się z zarzutami skargi objętymi pkt 2, pkt 3 i pkt 4 związanymi z, jak wskazywał pełnomocnik skarżącego, błędnym przyjęciem, że strona jest "przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym" w rozumieniu przepisów u.z.z.w. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na argumentację jaką zawarł NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2024 r., II GSK 810/24 oddalającego skargę kasacyjną G. S.A. w K. od wyroku WSA w Gliwicach z 27 listopada 2023 r., III SA/Gl 431/23. W jej uzasadnieniu m.in. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 4 u.z.z.w. uznając, że skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Stanowi więc jeden z elementów systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje wyżej wskazany pogląd. Trzeba przy tym dodać, że ww. kwestia statusu strony skarżącej nie była przedmiotem merytorycznych rozważań orzekających w sprawie organów nadzoru sanitarnego, a powołane przez pełnomocnika argumenty nie były rozważane w uzasadnieniu skarżonych decyzji – skoro te, jak już wspomniano – mają jedynie charakter formalny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpatrzy sprzeciw skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag. W szczególności uwzględni, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania nie nastąpiła w chwili wniesienia przez stronę środka zaskarżenia (sprzeciwu) z uwagi na zakończenie postępowania kontrolnego. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie, w którym należycie uzasadni zajęte stanowisko w sprawie (w tym odniesie się do argumentacji sprzeciwu), a także będzie miał na uwadze, że obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest również wskazanie prawidłowej podstawy prawnej i jej omówienie w uzasadnieniu decyzji. Ponieważ - w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego (480 zł), uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i uiszczony wpis od skargi (200 zł).