III SA/Gl 949/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.S. umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości [...] zł na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wyszczególnione miesiące [...], [...], [...], [...] i [...] r. oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] A.S. wniósł o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą za okres od [...] do [...], nie dołączając żadnych dokumentów przedstawiających sytuację materialną i rodzinną. Pismem z dnia [...] poinformowano wnioskodawcę o wszczęciu postępowania, podstawach prawnych umarzania należności oraz o możliwości dołączenia dokumentów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo osobistego odebrania korespondencji w dniu [...] A.S. nie odpowiedział na wymienione zawiadomienie. W dniu [...] zgłosiła się żona i oświadczyła, iż gospodarstwo domowe prowadzą wraz z małoletnią córką i teściową oraz do akt sprawy dołączyła wystawione na B.F. (teściowa) kserokopie opłat za mieszkanie, opłaty za polisę ubezpieczeniową, wypisu treści orzeczenia z dnia [...] oraz PIT-40A B.F. Na podstawie zebranych dowodów ustalono, że A.S. nie prowadził działalności gospodarczej od dnia [...], gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z żoną, małoletnią córką oraz teściową, dochód gospodarstwa składa się z wynagrodzenia żony (za [...] w wysokości [...] zł brutto) oraz emerytury teściowej w kwocie [...] zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł brutto. Nadto stwierdzono, że wnioskodawca nie figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu umowy o pracę i nie pobiera żadnych świadczeń z ZUS, nie określił wydatków gospodarstwa domowego, posiada majątek ruchomy (samochód ciężarowo-osobowy [...], samochód ciężarowy [...] z [...] r. oraz samochód ciężarowy [...] z [...] r.), a decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie w części dotyczącej składek opłacanych przez ubezpieczonych w kwocie [...] zł. Organ podkreślił przy tym, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność (w toku jest postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.), jak również brak jest przesłanek wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym. Zaznaczył też, iż istnieje możliwość ratalnej spłaty zadłużenia, nawet w 60-ciu ratach. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A.S. powołując się na nowe okoliczności żądał ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazał, iż rodzina zmieniła miejsce zamieszkania i podał koszty utrzymania gospodarstwa, jednak nie przedstawił żadnych dowodów. Zawiadomieniem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował wnioskodawcę m.in. o możliwości przedstawienia dokumentów mających wpływ na wynik sprawy oraz o konieczności powiadomienia o zmianie adresu. Strona nie skorzystała z możliwości czynnego udziału w postępowaniu i pismo Zakładu pozostało bez odpowiedzi. Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację, podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. Oceniając materiał dowodowy, ZUS ponownie zaakcentował, iż A.S. prowadząc działalność gospodarczą nie płacił składek ustawowych do czego był zobowiązany. Następnie ponownie przytoczono ustalenia dotyczące aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony. Podniesiono przy tym, iż jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Wskazano też, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów co do ponoszonych kosztów utrzymania. Powołując się na art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ponownie przypomniał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc zatem tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego ZUS stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, jak również brak jest przesłanek wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji. Przedstawił okoliczności związane z przedłużaniem postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz z brakiem odpowiedniego czasu na zebranie rachunków dokumentujących ponoszone wydatki. Do skargi dołączył rachunki dokumentujące zakup paliwa i leków, umowę najmu lokalu, zaświadczenia dotyczące zdrowia córki, rachunki za wodę, prąd oraz gaz. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, obowiązujący w 2009 r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu: należności mogą być umarzane wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ją z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści. W art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca nie tylko pozostawił organowi prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ale i wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się zdefiniowanym pojęciem: całkowita nieściągalność oraz niedookreślonym, w żadnym przepisie ustawy pojęciem: uzasadniony przypadek. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają bowiem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992r., strona 270 i następne). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został bowiem dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a po dokonaniu jego oceny prawidłowo uznano, że nie zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia przesłanek umorzeniowych. Należy przypomnieć, że ocena każdego rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzeniowej dokonywana jest pod kątem słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że należy przestrzegać zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Odnosząc się do treści skargi przypomnieć trzeba, iż Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności na rzecz ZUS, a to oznacza, iż nie może dokonywać żadnych ustaleń co do faktycznej wysokości zaległości i możliwości ich spłaty. Natomiast skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał i nie przedstawił żadnych dowodów dokumentujących ponoszone koszty utrzymania. Nie można przy tym uznać słuszności skargi, bowiem jak wynika z akt sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych dwukrotnie informował skarżącego o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów mający wpływ na wynik sprawy. Natomiast strona zupełnie zignorowała informacje zawarte w zawiadomieniach: - z dnia [...] otrzymanym 6 miesięcy przed wydaniem decyzji z dnia [...], - z dnia [...], a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...], załączając dopiero do skargi rachunki dokumentujące zakup paliwa i leków, umowę najmu lokalu, zaświadczenia dotyczące zdrowia córki, rachunki za wodę, prąd oraz gaz. Dowody te nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu sądowym, bowiem – jak wyżej wskazano – Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności na rzecz ZUS, a to oznacza, iż nie może uwzględniać nowych dowodów w sprawie, jeżeli nie zostały przedstawione przez stronę w toku postępowania administracyjnego, co tym samym pozbawiało organ administracji publicznej możliwości ich oceny. Przejawiającą się na etapie postępowania sądowego aktywność strony skarżącej w przedstawianiu dowodów należy w tym przypadku ocenić jako spóźnioną. W tym stanie rzeczy organ administracyjny słusznie uznał, iż przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości z tytułu składek nie występuje w niniejszej sprawie, czego dowodem jest prowadzenie – w okresie przed wydaniem decyzji – postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Dodatkowo należy uwzględnić fakt, iż zaległości te przedawniają się z upływem 10 lat, skarżący obecnie ma [...] lat, a zatem można przyjąć, iż obecna sytuacja życiowa ulegnie zmianie, co umożliwi spłatę rzeczonych zaległości w późniejszym okresie. W przeciwnym wypadku skarżący ma prawo do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.