III SA/Gl 960/24

1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 7 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty W. z dnia 13 września 2024 r.nr [...] w przedmiocie wydania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: odrzucić skargę. 7 Zaskarżoną czynnością z dnia 13 września 2024 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ administracji) poinformował M. K. (dalej: skarżąca) o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do protokołu z kontroli prowadzonego przez nią ośrodka szkolenia kierowców dotyczących uprawień instruktora J. K. w zakresie prowadzonych szkoleń. Pismem z 17 października 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W jej uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej czynności bowiem jest ono przedwczesne, a ponadto rażąco sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że w protokole zawarto nieprawdziwe dane dotyczące instruktora J. K. w zakresie posiadanych przez niego uprawnień do szkolenia. Wbrew bowiem temu co twierdzi organ administracji instruktor ten był uprawniony do szkolenia przez cały okres objęty kontrolą tj. od 19 lipca 2023 r. do 16 kwietnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że 16 kwietnia 2024 r. organ administracji przeprowadził kontrolę ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez skarżącą, która to kontrola obejmowała okres od 19 lipca 2023 r. do 16 kwietnia 2024 r. Ustalono wówczas, że zatrudniony tam J. K. prowadził szkolenia jako instruktor nauki jazdy, gdy tymczasem 21 września 2023 r. został skreślony z ewidencji instruktorów nauki jazdy. W tym to dniu jego pełnomocnik potwierdził bowiem odbiór ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 września 2024 r. w sprawie skreślenia J. K. z ewidencji kierowców. W tym stanie rzeczy nie można było zatem uznać zastrzeżeń skarżącej odnośnie do protokołu kontroli. Organ administracji dodał, że w związku z dokonanymi ustaleniami zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że objęta skargą sprawa nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest stanowisko Starosty z 13 września 2024 r. [...], wydane na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 22 czerwca 2017 r. w sprawie kontroli ośrodków szkolenia kierowców (Dz.U. z 2017 r. poz. 1324), informujące o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do protokołu z kontroli prowadzonego przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców. Wobec powyższego podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność – odmowa uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, mieści się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Rozważając, czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie odpowiedź na wniesione przez skarżącą zarzuty do protokołu kontroli. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, w tym w celu wyegzekwowania od kontrolowanej jednostki postępowania wymaganego obowiązującymi przepisami prawa (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2022 r. I OSK 325/22, postanowienie z dnia 19 maja 2021 r. I OSK 585/21 - CBOSA). Natomiast jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Również samo rozpatrzenie zastrzeżeń nie jest aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej i kontroli sądów administracyjnych. Pismo w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie jest zatem aktem i czynnością, o których traktuje art. 3 § 2 p.p.s.a. Wystąpienie pokontrolne może, co prawda, prowadzić do podjęcia działań władczych, w szczególności do wydania decyzji, jednak samo w sobie aktu władczego działania organów administracji nie stanowi. Dopiero ewentualna decyzja administracyjna będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takie postępowanie zainicjuje. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niniejsza sprawa objęta skargą pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. W konsekwencji skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. ----------------------- 2