III SA/Gl 964/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi L. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 9 września 2024 r. nr SKO.4117.116.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 9 września 2024 r., znak SKO.4117.116.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. (dalej: Wójt) z 1 lipca 2024 r. sygn. [...], którym odmówiono wydania L. H. (dalej: Skarżący) zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 217 § 1 i art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz.572, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310; dalej: ustawa). Rozstrzygnięcie został wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 18 marca 2024 r. Skarżący zwrócił się do Wójta o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości J., prowadzonym przez A. H., którego współwłaścicielem od 2002 r. jest Skarżący. Wójt postanowieniem z 21 marca 2024 r. sygn. [...] odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, które następnie SKO postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. SKO.4117.65.2024 uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt postanowieniem z 1 lipca 2024 r. sygn. [...] odmówił wydania Skarżącemu zaświadczenia w sprawie potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Od tego postanowienia Skarżący wniósł zażalenie. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu podało mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne. Następnie podkreśliło, że w każdym przypadku złożenia przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowej kwerendy posiadanych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów niezbędnych do wydania zaświadczenia. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia organ winien szczegółowo wyjaśnić motywy wydanego rozstrzygnięcia wskazując jakimi rejestrami i ewidencjami dysponuje i co z nich wynika a jakich nie posiada. Uzasadnienie postanowienia musi w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać dlaczego żądanie strony nie może zostać uwzględnione. W ocenie SKO Wójt dołożył należytej staranności przy odmowie wydania zaświadczenia. Z treści postanowienia wynika, że organ dysponuje ewidencją podatników podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, rejestrem wymiarowym podatku oraz ewidencją osób zameldowanych na terenie Gminie C. Nie dysponuje natomiast ewidencją osób pracujących w gospodarstwach rolnych w okresie, o który ubiega się Skarżący. Z rejestru podatku rolnego nie wynika, aby zainteresowany wydaniem zaświadczenia świadczył pracę w gospodarstwie rodziców. Natomiast z dokumentów w zasobach ewidencji ludności wynika, że Skarżący od 17 listopada 1984 r. do dnia dzisiejszego jest zameldowany pod adresem J., ul. [...]. W zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w C. nie znajduje się dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym Skarżącego. Rejestry poświadczające ubezpieczenie społeczne rolników zostały przekazane w 1992 r. Placówce Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. Poza tym w okresie, którego dotyczy wniosek organ gminy nie prowadził już tego rejestru. Fakt dysponowania danymi potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców, danymi dotyczącymi powierzchni gospodarstwa oraz zameldowania w lokalu znajdującym się na terenie tego gospodarstwa nie pozwalają na stwierdzenie, że Skarżący pracował w gospodarstwie rolnym. Ponadto fakt dysponowania danymi dotyczącymi gospodarstwa (w tym jego prowadzenia przez rodziców Skarżącego) nie może automatycznie przesądzać, że osoba zainteresowana uzyskaniem zaświadczenia pracowała w tym gospodarstwie rolnym. Brak dowodów potwierdzających pracę w charakterze domownika uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia za ten okres. Wydanie w takiej sytuacji zaświadczenia stanowiłoby w istocie wynik domniemania opartego na okolicznościach związanych z posiadaniem gospodarstwa rolnego przez rodziców Skarżącego. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia SKO wskazało, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez Skarżącego świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Poza tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia nieistniejącej podstawy faktycznej do wystawienia zaświadczenia. Brak jest podstaw do gromadzenia w tym postępowaniu nowego materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 7, art.77 §, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez SKO postępowania wyjaśniającego odnośnie prawidłowości przeprowadzenia przez Wójta wszelkich możliwych czynności, weryfikacji dokumentów i ewidencji prowadzonych przez Organ I instancji w aspekcie wykazania przez Skarżącego jego pracy w gospodarstwie rolnym, z jednoczesnym błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, chociażby ewidencji potwierdzającej fakt zameldowania Skarżącego w okresie objętym wnioskiem w nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego oraz całkowite pominięcie faktu, iż wnioskodawca był od 27 maja 1997 r. (tj. daty otwarcia spadku po A. H.) współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, w którym pracował w okresie objętym wnioskiem; - art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu i uznanie, iż Organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, mając również na względzie treść art. 3 ust. 3 ustawy nie był zobowiązany do wydania Skarżącemu zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji pomimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzanym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wobec tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego zaskarżonego postanowienia Organu I instancji; zasądzenie Skarżącemu kosztów postępowania przed Sądem I instancji według norm przepisanych. Nadto Skarżący wniósł o dopuszczenie przed WSA w Gliwicach dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w L., Wydział Cywilny z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia praw do spadku po A. H., gdzie zostali stwierdzeni jako spadkobiercy Skarżący, jego matka B. H. i jego siostra M. H., na okoliczności iż z powyższą datą wnioskodawca stał się współwłaścicielem gospodarstwa rolnego ewentualnie wniósł o wystąpienie przez Sąd o wypożyczenie w/w akt sprawy spadkowej (archiwum Sądu Rejonowego w L.). W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że tutejszy Sąd przeprowadził kontrolę sprawy o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd powoła się na zastosowaną w wyroku WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 455/23 ocenę prawną, ponieważ w całości ją popiera i przyjmuje za własną. Skarga jest nieuzasadniona. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewiduje uprawnienia pracownicze polegające na wliczeniu do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i odpowiadający temu obowiązek ich pracodawców do wliczenia tego okresu do okresu zatrudnienia, o ile przewidują to przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania. Jest to zatem akt regulujący stosunki pracy, mieszczący się w granicach prawa pracy, na podstawie którego pracodawca powinien uznać określone uprawnienia pracownicze. Rola właściwego urzędu gminy, o której mowa w art. 3 tej ustawy, ma charakter pomocniczy dla realizacji uprawnień pracownika i polega na wydaniu pracownikowi zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym. Tryb działania organu administracji w postaci wydania zaświadczenia uregulowany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 217 i następne. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wskazana tu ustawa odstępuje w tym zakresie od stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadza jakikolwiek inny od kodeksowego tryb działania organu administracji w zakresie wydawania zaświadczeń. Zasadą wynikającą z art. 218 § 1 k.p.a. jest, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny o ile wynika on z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści w postaci przesłuchania świadków lub odebrania od nich pisemnych oświadczeń, analizowaniu dokumentów przedstawionych przez stronę, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (porównaj wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1258/21, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w CBOSA na orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda w art. 218 w § 2 przewidziane jest postępowanie w koniecznym zakresie, ale postępowanie to może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (z wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1442/21). W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga się kwestii merytorycznej, której zaświadczenie dotyczy, a jedynie stwierdza, że dany fakt lub stan prawny wynika lub nie wynika z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (porównaj wyrok NSA z 2 września 2022 r., sygn. akt II GSK 717/19). Przy tak rozumianym zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w jego ramach zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 3 ustawy przewidujący udowadnianie okresu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym bądź razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15). W ostateczności udowadnianie okresów pracy, od których zależą świadczenia pracownicze nie może mieć miejsca przed organem administracji, gdyż jest to kwestia pomiędzy pracodawcą a pracownikiem mieszcząca się w ramach stosunku pracy. Systemowo trudno jest przyjąć tezę, że organ administracji miałby prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia przesłanek decydujących o uprawnieniach pracowniczych. Z powyższych względów Sąd nie podzielił poglądów tych składów orzekających sądów administracyjnych, które dopuszczają prowadzenie postępowania dowodowego przez przesłuchanie świadków w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia prowadzonego na podstawie przepisów ustawy. W świetle tego, co tu już Sąd uzasadnił, nie jest możliwe uznanie zarzutów skargi za uzasadnione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy zostały tu już omówione. Stanowisko swe w tej kwestii Sąd już przedstawił. Wszelkie zarzuty dotyczące niewyczerpującego zebrania dowodów, niedostatecznego ich rozpatrzenia, nieuwzględnienia wniosków dowodowych nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez Skarżącego, ponieważ nie znajdują zastosowania w tego rodzaju postępowaniu. Organ miał ustalić, czy dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę Skarżącego w gospodarstwie rolnym jego ojca i wyjaśnił, że ich nie posiada, a więc nie posiada dokumentów uzasadniających wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Na tym jego rola zakończyła się. Dokumenty, na które wskazał Skarżący potwierdzają posiadanie przez Skarżącego prawa własności gospodarstwa rolnego, ale nie tego miałoby dotyczyć zaświadczenie, którego wydania domaga się. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z niego jak organ odwoławczy rozumie zakres postępowania o wydanie zaświadczenia, na czym polegała rola organu pierwszej instancji w tym postepowaniu i dlaczego odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona. Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych strony. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny i odnosi się tylko do dowodu z dokumentu. Tymczasem Sąd uznał, że oferowane dowody nie były niezbędne do wyjaśnienie jakichkolwiek wątpliwości w sprawie. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.