III SA/Gl 970/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 18 września 2024 r. nr zaskarżonego aktu: 21/PF/2024 w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej na budowę domu jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 3 sierpnia 2024 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z 18 września 2024 r. nr 21/PF/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję z 3 sierpnia 2024 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: Komendant Miejski) w sprawie zwrotu pomocy finansowej udzielonej M. R. (dalej: skarżący) na budowę domu jednorodzinnego w wysokości 13.224 zł brutto. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.); art. 94 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 95 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 16 stycznia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.; dalej: ustawa o Policji), § 3a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Miejski decyzją nr [...] z 5 listopada 2021 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego położonego w miejscowości G. ul. [...] w wysokości 20.932,00 zł z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej, obowiązującej w dniu wydania decyzji, w wysokości 5233,00 zł i 4 norm zaludnienia. Rozkazem personalnym nr [...] z 10 lipca 2024 r. Komendant Miejski Policji w B., w związku z prawomocnym orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 5 lipca 2024 r. utrzymującym w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z 25 kwietnia 2024 r., zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 12 lipca 2024 r., tj. po upływie 5 lat i 9 miesięcy służby. W związku z powyższym decyzją nr [...] z 3 sierpnia 2024 r. Komendant Miejski orzekł o zwrocie pomocy finansowej udzielonej na budowę domu jednorodzinnego w wysokości 13.224,00 zł. brutto. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od daty jej rozpoczęcia. Do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Wysokość w/w kwoty pomocy finansowej obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby. Od powyższej decyzji skarżący wniósł (w terminie) odwołanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu powtórzył stanowisko Komendanta Miejskiego. W skardze skarżący podniósł, że wydana przez Komendanta Wojewódzkiego decyzja oraz wyliczenie kwoty podlegającej zwrotowi jest oparte na podstawie rozporządzenia, które to zostało wydane na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Natomiast w art. 94 ust 1a ustawy o Policji określono przypadki, w jakich należy zwrócić przyznaną pomoc finansową. Zgodnie z jego treścią zwrotu należy domagać się jedynie od policjanta, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne bądź przestępstwo skarbowe. Zdaniem skarżącego w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie strony skarżącej, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Sąd w składzie orzekającym dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zasadny okazał się zarzut, co do braku zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisu aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną. W przedmiocie zgodności § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z delegacją ustawową wynikającą z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, tut. Sąd wypowiadał się już m.in. w wyrokach z: 17 lutego 2012 r. IV SA/Gl 522/11, 28 stycznia 2014 r. IV SA/Gl 512/13, 20 października 2015 r. IV SA/Gl 151/15, 13 lutego 2018 r. IV SA/Gl 1075/17, 30 maja 2019 r., III SA/Gl 260/19; 27 listopada 2019 r., III SA/Gl 853/19; z 21 lutego 2024 r., III SA/Gl 935/23 wyrażając stanowisko, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej policjantowi pomocy finansowej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w przywołanych wyżej wyrokach, których nota bene organ nie kwestionował. Zaprezentowane stanowisko, potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi. Podzielając powyższe spostrzeżenia należy podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, bowiem nie mógł jej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Podkreślenia wymaga, że organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Należy przypomnieć, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi określony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Ta regulacja nie znajduje jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazanie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co powoduje, że orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. jak w sentencji.