III SA/Gl 971/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 11 września 2024 r. nr 1059/26/VII/2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szpitala stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z 10 października 2024 r. R.R. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę nr 1059/26A/11/2024 Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: Organ, Zarząd), z dnia 11 września 2024 r, w sprawie odwołania dyrektora Wojewódzkiego S. w J., (zwaną dalej "uchwałą"). Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 września 2024 r. Zarząd podjął uchwałę nr 1059/26A/11/2024 w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego S. w J.. Jako podstawę prawną uchwały Zarząd wskazał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 566, dalej: u.s.w.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1465 z późn. zm.) w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 799). W związku z powyższym skarżący, pismem z 10 października 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. uchwałę nr 1059/26A/11/2024 Zarządu Województwa Śląskiego, z dnia 11 września 2024 r, w sprawie odwołania dyrektora Wojewódzkiego S. w J.. Skarga ta wpłynęła do Zarządu Województwa Śląskiego, 25 października 2024 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: - istotne naruszenie prawa polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, naruszając w ten sposób jedną z podstawowych gwarancji procesowych, a mianowicie zapewnienie stronom przez organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia - art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji z 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w Uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Województwa Śląskiego odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego S. w J. z dniem 15 września 2024 r. Zdaniem strony powyższa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że zaskarżony akt - jako uchwała jednostki samorządu terytorialnego - stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga kwestie jednostkowe, a nie generalne czy ogólne. Nadto skarżący wskazał, że legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa Śląskiego wynika z treści art. 90 u.s.w. w związku z art. 91 u.s.w. W kontekście tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez organ samorządu województwa może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści w/w przepisu skarżone mogą być również czynności prawne lub faktyczne. Już samo użycie w tym zakresie pojęcia "czynność", bez wskazania jej charakteru, otwiera możliwość bardzo szerokiej wykładni. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie uprawniony organ (jednostka samorządu terytorialnego) podjął uchwałę, która niewątpliwe dotyczy sfery administracji publicznej. Sporna uchwała naruszyła bezpośrednio interes prawny skarżącego. Interes prawny ma charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy osoby skarżącego. W związku z powyższym legitymacja skarżącego w niniejszej sprawie jest oczywista, bowiem w związku z uchwałą został on pozbawiony stanowiska Dyrektora Wojewódzkiego S.. Sporna uchwała wpływa na indywidualną sytuację Skarżącego, co otwiera drogę do oceny merytorycznej aktu. Uprawnienie powyższe zostało wykonane w sposób dowolny bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jeżeli w ogóle Zarząd Województwa podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające to ustalenia te dokonane były bez udziału skarżącego. Nie został bowiem poinformowany o jakimkolwiek posiedzeniu, którego przedmiotem jest podjęcie uchwały odwołującej go ze stanowiska, które miał wykonywać do czerwca 2025 roku. Zarząd Województwa nie dał również możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym tj. dokumentami itp., nie dał możliwości skarżącemu do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. Złamanie już tylko tej zasady winno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały. "Skarżący nadto nie został wysłuchany, a o treści zaskarżonej Uchwały dowiedział się po otrzymaniu odpisu Uchwały, już po terminie jej podjęcia. Zaskarżona Uchwała nie ma uzasadnienia, a tym samym skarżący nie wie jakie okoliczności sprawiły o konieczności jego odwołania, w sytuacji, gdy dotychczasowa jego praca winna satysfakcjonować podmiot powołujący go na stanowisko. Wynika to bowiem z przyznawanych skarżącemu nagród. Skarżący nadmienił, iż podstawą wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 41 ust 1 ustawy o samorządzie województwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd województwa w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych województwa, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003; z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 10/12; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1084/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/18; w Krakowie: z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15 dostępne w CBOSA). Według strony w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności norm o charakterze ogólnym, wywodzonych z zapisów Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C. 2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.) - stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt 19/17 oraz we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 157/21, dostępne w CBOSA). Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19 Sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo do obrony stanowi podstawową zasadę unijnego prawa, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (por. wyroki: Kamino International Logistics, C 129/13, pkt 28; Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 42). Prawo do bycia wysłuchanym jest wymienione nie tylko w art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do rzetelnego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 Karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Chociaż więc organy jednostek samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w danym przedmiocie nie są zobligowane do stosowania unormowań KPA, to w istocie niektóre z rozwiązań z aktu tego wynikające - jak wyżej zaznaczono - wyprowadza się z przedstawionych wyżej reguł konstytucyjnych i tzw. zasad dobrej praktyki administracyjnej. Zdaniem strony odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wskazane reguły nie zostały przez Zarząd Województwa Śląskiego zachowane. Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem Strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niej zastrzeżeń. W ocenie strony nie sposób ustalić czy Zarząd jako organ kolegialny podejmował jakąkolwiek dyskusję oraz ważył "za i przeciw" odwołaniu. Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem Strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi. Zatem w sposób istotny naruszone zostały standardy działania administracji wyznaczane zasadami demokratycznego państwa prawa. Działania organu winny być transparentne, wsparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania. Stwierdzone uchybienia naruszają prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Śląskiego, wniósł o odrzucenie skargi w całości, względnie o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu administracji objęty skargą akt jest aktem z zakresu prawa pracy i wywołuje skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy, jakkolwiek dotyczy kierowniczego stanowiska w podmiocie publicznym. Dlatego skarga musi zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względnie skarga ta powinna zostać uznana za niezasadną i na mocy art. 151 p.p.s.a. winna podlegać oddaleniu, a to wszystko z następujących przyczyn: Sporna uchwała nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Zarówno akt powołania dyrektora szpitala jak i akt jego odwołania, pomimo iż pochodzą od organu administracyjnego, którym niewątpliwie jest zarząd województwa, nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska nie musi zawierać charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego. Uchwała taka ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowanego w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organem prowadzącym a dyrektorem podległej placówki. Jest jednostronną czynnością prawną organu administracji, która do swojej ważności, zgodnie z art. 70 § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.", wymaga jedynie formy pisemnej. W rozumieniu art. 70 § 1 k.p. zasadą stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania jest brak stabilizacji i możliwość odwołania pracownika w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - przez organ, który go powołał, co dotyczy także pracownika zatrudnionego na czas określony. Należy wyraźnie podkreślić, że żaden przepis prawa, tj. kodeksu pracy ani ustawy szczególnej (np. ustawy o działalności leczniczej) nie nakłada na organ odwołujący wymogu wskazania szczegółowej przyczyny odwołania stanowiącej uzasadnienie odwołania. Zdaniem organu do odwołania może dojść z każdej przyczyny. Zatem w omawianym przypadku nie mogło dojść do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Według organu w omawianym przypadku mamy do czynienia z relacją pracownik - pracodawca (podmiot wykonujący czynności z zakresu prawa pracy za pracodawcę), a nie z relacją organ administracji - obywatel. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie takiej prawnej podstawy do kontroli przedmiotowego aktu brak. Pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego, a skarżącym występował stosunek podległości służbowej taki jak między przełożonym a podwładnym. To z kolei wskazuje, iż wydanie aktu odwołania ze stanowiska dyrektora szpitala należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podlegających wyłączeniu spod właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Organ zaakcentował, iż nie można racjonalnie wnioskować, że uchwała o odwołaniu dyrektora szpitala stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. lub akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można mówić o wynikającym z przepisów prawa uprawnieniu - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w szczególności o przysługującym skarżącemu uprawnieniu do pozostawania dyrektorem szpitala. Fakt, że podmiotem uprawnionym do kształtowania kierownictwa szpitala jest zarząd województwa samorządowego nie powoduje, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szpitala tworzy dla skarżącego nową sytuację prawną w zakresie administracji publicznej. Według organu w świetle aktualnego stanu prawnego i ugruntowanego na tym tle poglądu orzecznictwa nawet dokonanie przez pracodawcę odwołania z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie może oznaczać nieważności odwołania, gdyż zgodnie z obowiązującą w prawie pracy zasadą względnej skuteczności oświadczeń woli dotyczących rozwiązania stosunku pracy, nawet złożenie niezgodnego z prawem (sprzecznego z ustawą) oświadczenia woli nie uzasadnia roszczenia o ustalenie nieważności odwołania (por. uchwały Sądu Najwyższego: z 21 września 1989 r., III PZP 41/89, OSP 1992 nr 4, poz. 84, oraz z 23 marca 1993 r., I PZP 1/93, OSNCP 1993 nr 12, poz. 210). Nadto w ocenie organu żądanie skarżącego unieważnienia uchwały w sprawie jego odwołania, nie zawiera merytorycznych argumentów na rzecz skargi i nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Natomiast według art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulacje przedmiotowej ustawy, jak również art. 82 ust. 1 unie wprowadzają innych kryteriów oceny, w zakresie sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a., o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy przy tym mieć na względzie, że ta kategoria aktów nie obejmuje rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała jest objęta zakresem kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i jednocześnie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, to osoba odwołana ze swej funkcji, może dochodzić przed sądem pracy ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych województwa, a więc aktu z zakresu administracji publicznej. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują - poprzez swoje organy - nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne. Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Podstawę prawną zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 165 Konstytucji RP. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., sygn. akt Ts 35/04, OTK ZU rok 2005, nr 1B, poz. 26. Zaskarżoną uchwałą Zarządu Województwa Śląskiego skarżący został odwołany przed upływem terminu pełnienia stanowiska (tj. do czerwca 2025 r.) ze stanowiska dyrektora Szpitala. W zaskarżonej uchwale wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy. Uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 566) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1465 z późn. zm.) w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 799). Powołany przepis art. 41 ust. 1 u.s.w. ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu województwa i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych województwa. Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 70 Kodeksu pracy i art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej mają charakter przepisów prawa materialnego, konkretyzujących zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Organizowanie i prowadzenie działalności z zakresu promocji i ochrony zdrowia jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Powołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy mają charakter publicznoprawny, taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora ochrony zdrowia. Z uwagi na powołane podstawy prawne, zaskarżona uchwała Zarządu ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy) i takie związane z nimi względy, legły u postaw zaskarżonego wyroku. Przedmiotem badania Sądu nie są zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania tegoż dyrektora. Sąd nie podziela zatem - z uwagi na charakter podstaw prawnych przedmiotowej uchwały, jej formy i podjęcia jej w wykonaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej - stanowiska, że odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala jest tylko sprawą z zakresu prawa pracy. Wskazane czynności organu wykonawczego województwa jako służące realizacji zadań województwa mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Okoliczność, że czynności związane z odwołaniem ze wskazanego stanowiska mają także skutki w sferze prawa pracy ma znaczenie dla dochodzenia roszczeń z nimi związanych, ale nie dla zakresu kognicji sądu administracyjnego. Brak takich roszczeń prowadziłby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałby akt organu wykonawczego, mający formę publicznoprawną - uchwały - rażąco naruszający prawo, a zarazem "wyjęty spod nadzoru legalnościowego organów państwa". Zakres działania samorządu terytorialnego określają ustawy i z nich wynika zakres działalności województwa poddany nadzorowi państwowemu. Zarząd wykonuje uchwały sejmiku samorządowego i zadania województwa określone przepisami prawa. Nadzór nad działalnością samorządu służy ochronie obiektywnego porządku prawnego. Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Natomiast jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. W konsekwencji brak zawarcia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Sąd zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ Zarząd Województwa faktycznie nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze stanowiska dyrektora Szpitala. Co zaś się tyczy kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, raz jeszcze należy wskazać, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 41 ust. 1 u.s.w. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdzić należało wystąpienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.