III SA/Gl 98/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Powiatu R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w R. z [...] r. w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie rozwiązania stosunku pracy z radnym Powiatu. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z kolei w jego uzasadnieniu podniósł, że uchwałą z [...] r. Rada Powiatu R. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu R. – R. K., naruszając przy jej podjęciu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej w skrócie jako "u. o s.p"). Przepis ten, jak dalej stwierdził Wojewoda, stanowi, iż ochrona stosunku pracy radnego może mieć zastosowanie tylko po spełnieniu się określonej w nim przesłanki, to znaczy wówczas, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy mają być okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. W pozostałych przypadkach rada powiatu obowiązana jest wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uchwała Rady Powiatu, co Wojewoda podniósł w następnej kolejności, nie wskazuje faktów będących przyczyną niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, tymczasem organ ten miał obowiązek ich wykazania, ponieważ uchwała ta podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Rada Powiatu, jak każdy organ administracji publicznej, może działać tylko w ramach obowiązującego porządku prawnego, a zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne z punktu widzenia tego porządku. Powołując się w tej kwestii na wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03 Wojewoda stwierdził, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, którego to warunku uchwała Rady Powiatu R. nie spełnia. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat R. zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niezawiadomienie Powiatu o wszczętym postępowaniu nadzorczym, czym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 22 ust. 2 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż rada powiatu jest zobligowana do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zawsze wówczas, gdy przyczyny jego rozwiązania są inne, niż związane z wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu swej skargi strona podniosła, iż podejmując kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę Rada Powiatu przeprowadziła wszechstronne postępowanie wyjaśniające z udziałem samego radnego oraz Starosty W., występującego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zapoznała się ze stanowiskiem Rady Społecznej Zakładu Opieki Zdrowotnej, którego [...] był radny. Rada rozważyła wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i podjęła uchwałę, będąc przekonaną co do jej słuszności. O motywach swego działania nie mogła powiadomić Wojewody, gdyż nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zdaniem strony chybiona jest wykładnia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jaką zaprezentował Wojewoda [...]. Przepis ten wiąże radę powiatu tylko w jednym przypadku - odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wówczas, gdy jego podstawą mają być okoliczności związane w wykonywaniem mandatu, ale we wszystkich pozostałych sytuacjach pozostawia jej swobodę uznania. Taką wykładnię przepisu strona poparła orzeczeniami Sądu Najwyższego i NSA przywołanymi w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na temat zarzutu naruszenia art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż Starosta R. wiedział o podejmowanych w sprawie czynnościach nadzorczych, ponieważ pismem z [...] r. został wezwany do doręczenia uzasadnienia uchwały Rady Powiatu z [...] r. W toku rozprawy pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, iż niewłaściwe zawiadomienie strony przeciwnej o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż do chwili rozpoczęcia rozprawy strona skarżąca nie wyjaśniła motywów swej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Trafne są dwa zarzuty Powiatu R. co do naruszenia przez Wojewodę [...]: - art. 22 ust. 2 tej ustawy wskutek błędnej wykładni tego przepisu, - art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, wskutek pozbawienia Powiatu czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Trafność wskazanych tu zarzutów skargi nie skutkowała jednak uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż pomimo ich zaistnienia rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Żeby jednak wyjaśnić stanowisko Sądu należy dalsze uzasadnienie wyroku rozpocząć od następującej kwestii; zgodnie z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wykonywanie zadań powiatu podlega nadzorowi na podstawie kryterium zgodności z prawem. W rozstrzyganej tu sprawie oznacza to, iż obowiązkiem Wojewody było zbadanie, czy podejmując [...] r. uchwałę Nr [...] Rada Powiatu R. działała zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 u. o s.p., który stanowi podstawę prawną jej uchwały. Przepis ten brzmi następująco: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Jest on wyrazem szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, jaką przyznał im ustawodawca, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Bez wątpienia wynika z niego, iż obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą takiego rozwiązania są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych jednak przypadkach, tu Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, wyrażenie zgody przez radę powiatu pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu. Nie da się, w ocenie Sądu, z tak skonstruowanego przepisu wyprowadzić wniosku, iż rada ma obowiązek udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zawsze wówczas, gdy przyczyny tego rozwiązania nie są związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Po prostu treść tego przepisu na to nie wskazuje. Tak też został zinterpretowany przez Sąd Najwyższy jednakowo brzmiący art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) Trzeba jednak w drugiej kolejności podkreślić, iż nie istnieje niczym nieograniczone uznanie administracyjne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Wynikająca z tego przepisu zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż w każdym przypadku podejmowania rozstrzygnięcia, przez co Sąd rozumie także uchwałę rady powiatu, organy te obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i są przezeń chronione. Tak więc Sąd, w składzie rozstrzygającym niniejszą skargę, podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej przez NSA w wyroku z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03. Tu też mieści się odpowiedź na twierdzenie Wojewody, w myśl którego wykładnia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zaprezentowana przez Powiat oznacza przyznanie radzie powiatu niczym nieograniczonego władztwa, dającego uprawnienie do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym. Jeśli zatem, łącząc podniesione tu wątki, ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały o charakterze uznaniowym, to konieczne jest przedstawienie organowi dokonującemu takiej kontroli uzasadnienia takiej uchwały, pozwalającego na jej kontrolę pod kątem legalności. Uzasadnienie to powinno wskazywać przynajmniej stan faktyczny, na tle którego uchwała została podjęta, sposób oceny poszczególnych, istotnych dla sprawy faktów oraz wpływ tej oceny na ostateczny kształt uchwały, czyli motywy jakimi organ kierował się w chwili jej podjęcia. Uzasadnienie to może być częścią składową takiej uchwały, ale jego brak nie stanowi o naruszeniu prawa przez radę. Nie ma bowiem normy nakazującej radzie powiatu podejmowania uchwał łącznie z ich uzasadnieniem. Nie mniej jednak mając na uwadze to, co tu już podniesiono o nadzorze nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem i konieczności oceny w ramach tej kontroli, czy przyznana radzie powiatu swoboda uznania nie została przekroczona, uznać należy, że organ nadzoru ma prawo zwrócić się do rady w trybie art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym o przedstawienie mu uzasadnienia do takiej uchwały. Uzasadnienie to może być sporządzone już po jej podjęciu, oczywiście przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, musi pochodzić od organu, który ją podjął i być wyrazem motywów, jakimi kierowali się jego członkowie w chwili podejmowania uchwały. Jeśli ma to być stanowisko organu kolegialnego, jakim jest rada powiatu, to powinno być wyrażone w sposób mu właściwy, czyli w drodze uchwały. Nie można zastąpić go treścią skargi skierowanej do sądu administracyjnego, wnoszonej po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez starostę, reprezentującego powiat na zewnątrz, ani pismem przewodniczącego rady, którego kompetencje ograniczają się do organizowania prac rady i prowadzenia jej obrad (art. 14 ust. 3 u. o s.p.), ani też protokołem posiedzenia, na którym uchwałę podjęto, Ten ostatni obrazuje bowiem jedynie przebieg dyskusji i stanowiska radnych biorących w niej udział, a nie jest wyrazem uzgodnionej woli organu kolegialnego. Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], iż uzasadnienie przedstawione do uchwały Nr [...], nawiasem mówiąc na wezwanie tego organu, nie spełnia tych podstawowych wymogów. Nie wynika z niego bowiem na tle jakich faktów doszło do podjęcia tej uchwały, ani jakie były motywy, którymi kierowała się Rada Powiatu w R.. Wynika z niego jedynie, że Rada Powiatu zapoznała się ze stanowiskiem wszystkich zaangażowanych stron, a ze szczególną uwagą podeszła do stanowiska Rady Społecznej Zespołu Opieki Zdrowotnej, jako ciała fachowego, reprezentatywnego i rzetelnego. Słusznie twierdzi Wojewoda [...], że uzasadnienie to nie wskazuje na żadne merytoryczne przesłanki podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Bardziej wskazuje na to w jaki sposób podjęto uchwałę, ale nie z jakich powodów. Tak sformułowana uchwała i jej uzasadnienie powodują, że wymyka się ona spod kontroli sprawowanej pod kątem zgodności z prawem i dlatego słusznie zaskarżonym tu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził jej nieważność, Fakt, iż organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co zostało omówione wcześniej, nie wpłynął na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem nie miał znaczenia dla wyniku sprawy sądowej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawą uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru stanowi tylko takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Analogicznie rzecz ma się z naruszeniem przepisów proceduralnych, co w zakresie art. 10 § 1 K.p.k. w zw. z art. 61 § 4 ustawy o samorządzie powiatowym zostało przyznane przez organ nadzoru. W tym zakresie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 148 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż naruszenie przepisów postępowania może być przyczyną uchylenia aktu nadzoru, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda Powiat R. nie został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego, niemniej jednak uzasadnienie do uchwały Rady Powiatu zostało już przedstawione i nie czyni ono zadość wskazanym tu wymogom. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę Powiatu R. w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.