III SA/Gl 981/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał I.S. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł podlegającą wypłacie w dwóch ratach: pierwsza rata w wysokości [...] zł w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna oraz druga rata w tej samej wysokości w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264), § 7 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2005 r., Nr 17, poz. 142 ze zm.). Następnie kolejną decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. powołując się na art. 162 § 2 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich uchylił w całości swoją decyzję z [...] r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z decyzją z [...] r. I.S. wypłacono pierwszą ratę płatności. Następnie [...] r. strona złożyła oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć objętych wnioskiem na urzędowym formularzu, podczas kontroli gospodarstwa stwierdzono jednak, że wybudowane zbiorniki na gnojówkę mają łączną pojemność mniejszą niż ta wskazana we wniosku, w pozostałym zakresie inwestycje zostały zrealizowane zgodnie z planem dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Wobec tych faktów, [...] r. z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. W odwołaniu od tej decyzji I.S. wniosła o jej zmianę. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powołując się na art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro I.S. nie wykonała inwestycji zgodnie z planem, to uzasadnionym było wstrzymanie wypłaty drugiej raty oraz podjęcie kroków, aby odzyskać środki wypłacone ratą pierwszą. Organ pierwszej instancji był uprawniony do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w § 9 reguluje zasady wypłaty raty pierwszej i drugiej wskazując, iż podstawa dokonania drugiej płatności jest zrealizowanie przedsięwzięcia w określonym terminie oraz złożenie kierownikowi biura powiatowego agencji odpowiedniego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. I.S. nie spełniła tych wymogów. Z kolei, w § 10 tego rozporządzenia ustawodawca wskazał okoliczności, które uprawniają zaniechanie egzekwowania zwrotu wypłaconej kwoty, jednakże w tej sprawie one nie zaistniały – stwierdził na końcu organ odwoławczy. I.S. zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast art. 135 tej ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze tę regulację prawną należy rozważyć, czy ostateczne rozstrzygniecie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., w którym jako podstawę prawną powołano art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 145 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Według art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce zawsze wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 162 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie tę konstrukcję prawną określa się jako rodzaj zlecenia, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z 24 września 2001 r. (OPS 6/01, ONSA 2002/1/7) wyraził pogląd, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy wskazanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 7 ust. 1, 3 i 5 tego rozporządzenia, kierownik biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta. Do wniosku o przyznanie płatności dołącza się, między innymi, plan dostosowania. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania płatności w terminie 120 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności. Z kolei, według § 9, płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna. Drugą ratę płatności wypłaca się jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania, złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia (...). Z tej regulacji prawnej wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona od wykonania w terminie przedsięwzięcia oraz złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji. Natomiast w § 10 i § 11 rozporządzenia uregulowano tryb zwrotu pierwszej raty płatności stanowiąc, że pierwsza rata podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia. Przewidziano tam również sytuacje, kiedy to pierwsza rata płatności nie podlega jednak zwrotowi. Zwrot pierwszej raty płatności następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wynika z tego, że w omawianym rozporządzeniu brak jest przepisów stanowiących podstawę do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek warunków (zleceń) oraz przepisów pozwalających na zastosowanie tryby przewidzianego w art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ostateczna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. jest obarczona wadą nieważności, co oznacza, że musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, podobnie jak poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organy administracji publicznej orzekały bowiem w sprawie administracyjnej w trybie, który nie był dopuszczalny. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 324/08. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2, art. 134 i art. 135 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania i wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono w trybie art. 200, art. 205 § 1 i art. 152 tej ustawy.