III SA/Gl 981/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 26 września 2019 r. nr XI/111/19 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z 31 października 2024r. NPII.4131.2.29.2024 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/111/19 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 26 września 2019 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cieszyn (dalej: uchwała) w całości jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.; dalej: ustawa). W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała w całości jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Wojewoda przedstawił treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Następnie podkreślił, że upoważnienia ustawowego wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Tymczasem brak w niej regulacji spraw wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy, a mianowicie nie ustalono warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. W ocenie Wojewody skutkuje to nieważnością całej uchwały jako nie wypełniającej przyznanej kompetencji. Konsekwentnie, za wypełniający delegacji w zakresie zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b nie może zostać uznany przepis § 6 uchwały zgodnie z którym: "1. Wynajmujący może przeznaczać mieszkaniowy zasób Gminy na cele mieszkań chronionych, hosteli, rodzinnych domów dziecka i rodzinnych domów pomocy w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. 2. Zasady wynajmowania lokali, o których mowa w ust. 1, określi odrębna uchwała Rady Miejskiej Cieszyna." Również przepisu § 19 uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie delegacji wynikającej z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tą regulacją uchwały: "1. Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zostaje poddany kontroli społecznej poprzez: a) wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie [...] w C. Spółka z o.o., b) zamieszczenie na stronie internetowej informacji o zakwalifikowaniu osób do zawarcia umów najmu z adnotacją, że po upływie okresu wywieszenia, o iłe nie zostaną zgłoszone zastrzeżenia co do dokonanej kwalifikacji osób zostaną zawarte umowy, c) opiniowanie spraw mieszkaniowych przez Komisję Społeczną powołaną przez Burmistrza Miasta. 2. W przypadkach zgłoszenia zastrzeżenia co do zasadności zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu Burmistrz Miasta podejmie decyzję dotyczącą osób, co do których zastrzeżenia zgłoszono." Wątpliwości Wojewody budzi zatem scedowanie przez Radę Miejską na Burmistrza - organ rozpatrujący wnioski i decydujący o przyznaniu lokalu - kompetencji do powoływania Społecznej Komisji Mieszkaniowej, bez określenia żadnych wymogów w tym zakresie. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została obarczona również innymi wadami, a mianowicie wprowadza w § 1 własne definicje pojęć ustawowych na potrzeby podejmowanej uchwały. Chodzi o definicję mieszkańca Gminy (pkt. 4), dochodu (pkt. 5), dochodzie dla emerytów i rencistów (pkt. 6) oraz najniższej emeryturze (pkt.7). Stanowi to istotne naruszenie prawa, zarówno w sytuacji powtórzenia definicji ustawowej, jej modyfikacji, jak również zdefiniowania pojęcia ustawowego niezdefiniowanego przez ustawodawcę. Jest także sprzeczne z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: r.z.t.p.). Wojewoda zarzucił § 3 uchwały w brzmieniu: "1. Wynajmujący może przeznaczać mieszkaniowy zasób Gminy na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych pełnoletnich wychowanków Domu Dziecka i rodzin zastępczych, których ostatnim miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w placówce lub rodzinie zastępczej była Gmina. 2. Uprawnienie wynikające z ust. 1 przysługuje jeżeli wniosek tej sprawie zostanie złożony nie później niż do 5 lat po opuszczeniu placówki lub rodziny zastępczej albo ukończenia nauki. Wniosek może być złożony nie później niż do ukończenia 26 roku życia." wprowadzenie regulacji szczegółowej, na mocy której osoby wskazane w ww. przepisie miałyby nabyć prawo najmu lokalu poza kolejnością. W jego ocenie powinno to nastąpić poprzez ustanowienie odpowiedniego wyjątku w ramach kryteriów pierwszeństwa, a nie poprzez stworzenie odrębnej regulacji wprowadzającej wyjątek. Nie można utożsamiać określenia katalogu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z określeniem kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu takiego lokalu. W § 5 uchwały Rada Miejska postanowiła, iż "Wynajmujący może wynajmować lokale mieszkalne osobom, wobec których Rada Miejska Cieszyna w drodze uchwały podjęła zobowiązanie zapewnienia warunków do osiedlenia zgodnie z ustawą o repatriacji." Wojewoda zauważa, że krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych został jednoznacznie zakreślony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że gmina obowiązana jest tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich wymagających tego członków wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańcom gminy mającym niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzącym gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Z treści ustawy wynika nadto, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Tym samym w ocenie organu nadzoru rada gminy nie posiadała kompetencji do określenia kręgu podmiotowego przedmiotowej uchwały, ten bowiem wynika wprost z unormowania rangi ustawowej. Ponadto kwestie związane z zapewnieniem warunków do osiedlania się repatriantów reguluje repatriantów są uregulowane w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1105). Zgodnie z przepisem § 7 uchwały "W przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami Gminy lub z innych ważnych względów spowodowanych trudną sytuacją rodzinną lub zdrowotną Burmistrz Miasta może wyrażać zgodę na zawarcie umów najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony lub lokali socjalnych na czas oznaczony z osobami bez zachowania kryteriów i trybów określonych w załącznikach nr 1 i 2." Regulacji tej Wojewoda zarzucił to, Rada Miejska posłużyła się w jej treści pojęciami niedookreślonymi "szczególnie uzasadnione potrzeby Gminy", "inne ważne względy", "trudna sytuacja rodzinna lub zdrowotna" nie definiując ich. Tym samym pozostawiła zupełną swobodę organowi wykonawczemu w ich interpretowaniu. Co istotniejsze jednak, na podstawie tego przepisu najemcą lokalu mieszkalnego mogłaby zostać osoba, która nie spełnia kryterium dochodowego oraz warunku posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to całkowicie sprzeczne z założeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, z którego wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków gminnej wspólnoty, osiągających niskie dochody. Nie może być przy tym mowy, o przyznaniu przez radę wójtowi (tu: Burmistrzowi) uprawnienia do oddania w najem lokalu osobie, która nie spełnia określonych kryteriów. To do Rady Miejskiej należy również określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu oraz zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Rada Miejska kompetencji tej nie może scedować na inny organ, w tym na wójta (tu: Burmistrza Miasta) pozostawiając mu w tym zakresie luz decyzyjny, pozornie ograniczony do "szczególnie uzasadnionych potrzeb Gminy", "innych ważnych względów", "trudnej sytuacji rodzinnej lub zdrowotnej". W ocenie Wojewody powyższa argumentacja znajduje zastosowanie do zaskarżenia § 8 uchwały, zgodnie z którym "Wynajmujący może wyrażać zgodę w przypadkach uzasadnionych sytuacją rodzinną lub finansową na ponowne zawarcie umowy najmu na zajmowany lokal mieszkalny z osobami, którym wcześniej został wypowiedziany najem pod warunkiem całkowitej spłaty zobowiązań" oraz § 18 ust. 2 według którego "Wynajmujący może wyrazić zgodę na przyłączenie, rozbudowę bądź przebudowę dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego w uzasadnionych przypadkach." Dalej w § 7 ust. 4 tiret drugie uchwały postanowiono "Wnioski osób, o których mowa w ust. 3 wymagają: "- opinii o pracy zawodowej wystawionej przez pracodawcę." W ocenie organu nadzoru powyżej przytoczona regulacja nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, a zatem został przyjęty bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 3 ustawy. Jako kryterium najmu mieszkania dla pracownika może być tylko nawiązanie stosunku pracowniczego, nie zaś posiadanie opinii o pracy zawodowej. Nie można zatem wymagać, ażeby wniosek o najem mieszkania pracowniczego zawierał dokument określony jako opinia o pracowniku. Z kolei w § 13 uchwały postanowiono, iż: "1. Listy osób oczekujących, których uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego wynika z prawomocnego orzeczenia sądu, sporządza się według daty wpływu wyroku do Wynajmującego. 2. Do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobami, o których mowa w ust. 1, ma zastosowanie tryb postępowania określony w pkt II ppkt 7 załącznika nr 2 do uchwały." Natomiast zgodnie z § 15 ust. 2 przedmiotowej uchwały "Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom według kolejności: a) osobom, którym sąd przyznał w wyroku prawo do lokalu socjalnego." Wojewoda podkreśla że zapewnienie lokalu socjalnego przyznanego na mocy wyroku sądowego wynika z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis ten ma w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego, wyłączając stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy kształtuje w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Zgodnie z rozdziałem I zatytułowanym: "Kryteria do ustalenia uprawnień do umieszczenia na liście oczekujących" Załącznika Nr 1 do uchwały "O najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy mogą ubiegać się osoby spełniające łącznie niżej wymienione kryteria: 1) są mieszkańcami Gminy od co najmniej 10 lat; w przypadku gdy zamieszkiwanie na terenie Cieszyna zostało przerwane w związku z pracą lub nauką poza granicami Cieszyna należy wykazać, że przed opuszczeniem Cieszyna wnioskodawca był mieszkańcem gminy przez co najmniej 10 lat, 2) nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przez co rozumie się: - brak tytułu prawnego do samodzielnego lokalu mieszkalnego w okresie ostatnich 10 lat z wyjątkiem osób: (...). " Tak skonstruowanej regulacji prawnej zarzucił Wojewoda po pierwsze, że Rada Miejska w zakresie przesłanki nieposiadanie przez lokatora tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 21 b ust. 4 ustawy na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Przytoczony przepis wprowadza dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy obowiązek - na żądanie gminy - oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Z przepisów ustawy nie wynika, aby zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych w każdej formie, mogło być uzależniane także od nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub nieruchomości ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierana przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego, co wynika z art. 23 ust. 2 ustawy. Regulacji, według której wnioskodawcą może zostać jedynie osoba zamieszkująca Gminę Cieszyn od 10 lat Wojewoda zarzucił, że to ustawa określa krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu (art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Należą do niego wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniający kryterium dochodowe, określone na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" (art. 4 ust. 1 ustawy) nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy krócej niż 10 lat. Wymieniony przepis uchwały stanowi ograniczenie podmiotowe w rozpoznawaniu merytorycznie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości oraz konieczność co najmniej 10 letniego zamieszkiwania na terenie gminy, co jest sprzeczne z art. 21 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 23 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej, uznać należy zapis § 19 ust. 4 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła: "Złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej w zakresie wymaganym uchwałą niezbędnych do zawarcia umowy najmu lokalu, skutkuje skreśleniem wniosku z listy osób oczekujących." Tymczasem zgodnie z art. 21b ust. 5 ustawy składanie deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji oraz oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, następuje pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Skutek w postaci odmówienia przez gminę zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu - zgodnie z art. 21 b ust. 6 ww. ustawy - następuje jedynie w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu. Wobec tego niedopuszczalne jest tworzenie pozaustawowych przesłanek, skutkujących pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości ubiegania się o komunalny lokal mieszkalny. Zgodnie z pkt 7 rozdziałem II załącznika nr 2 do uchwały "Najem lokali mieszkalnych następuje na podstawie zawartej umowy, która określa szczegółowe warunki najmu, w tym konieczność poddania się weryfikacji dochodów zgodnie z art. 21c ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Umowy najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, nie dłuższy niż dwa lata, z możliwością jej przedłużenia. Przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres może nastąpić w przypadku dalszego istnienia po stronie najemcy przesłanek określonych w pkt II ppkt 2 lit.d) b. załącznika nr I oraz pkt Ippkt 2 załącznika nr 2." Wolą prawodawcy, wyrażona została w art. 23 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym umowę najmu socjalnego lokalu zawiera .się na czas oznaczony. Oznacza to, że lokale socjalne są pewną kategorią lokali, które muszą spełniać określone warunki i których najem następuje wyłącznie na czas oznaczony, wskazany w umowie najmu takiego lokalu. O tym więc, jaki to będzie konkretny okres najmu socjalnego lokalu, a następnie ewentualnego przedłużenia takiej umowy - współdecydować będą strony umowy. Tym samym Rada Miejska zastrzegając, że umowa najmu socjalnego może zostać zawarta na czas oznaczony, nie dłuższy niż dwa lata z możliwością jej przedłużenia naruszyła nie tylko art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy, ale także wyrażoną w art. 353' Kodeksu cywilnego tzw. zasadę swobody umów. Zgodnie z tym przepisem, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. A zatem, to najemca oraz dysponent mienia komunalnego, jakim z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest w tym przypadku Burmistrz (lub osoba przez niego upoważniona) jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego, będą władne ustalić w umowie najmu lokalu socjalnego okres jej obowiązywania. Zgodnie z pkt 9 rozdziału II załącznika Nr 2 do uchwały "Wnioskodawca może zgłosić umotywowany wniosek o wstrzymanie przydziału. Wniosek podlega ocenie Wynajmującego, który po analizie okoliczności zawartych we wniosku decyduje o wstrzymaniu realizacji lub skreśleniu z listy." W ocenie organu nadzoru powyżej przytoczona regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Miejska bowiem nie jest upoważniona do stanowienia w zakresie wstrzymywania przydziału mieszkania. W pkt 10 rozdziału II Załącznika Nr 2 do uchwały Rada Miejska postanowiła: "Wynajmujący może odmówić przydziału i skreślić wniosek z listy, jeżeli z przyczyn leżących po stronie Wnioskodawcy nie może on zamieszkać w lokalu." Natomiast zgodnie z pkt 2 rozdziału II załącznika Nr 3 do uchwały "Odmowa na piśmie objęcia zaproponowanego lokalu niezależnie od przyczyny takiej odmowy lub brak pisemnego stanowiska w wyznaczonym terminie powoduje skreślenie z listy osób zakwalifikowanych do najmu. Równocześnie osoba zajmująca lokal socjalny zostanie wezwana do zdania tego lokalu i do czasu jego przekazania do dyspozycji Wynajmujący może naliczyć czynsz najmu według zasad ustalonych dla lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony." Zdaniem organu nadzoru wprowadzone przez Radę Miejską rozwiązanie stanowi negatywną przesłankę o charakterze materialno-prawnym, która nie tylko wykracza poza granice zakreślone delegacją ustawową z ustawy, ale pozostaje również w sprzeczności z ustawowymi obowiązkami gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych członków wspólnoty, którzy spełniają kryteria ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto Rada Miejska stanowiąc akty prawa miejscowego, zobowiązana jest do przestrzegania zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 124 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf (§), a paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. W myśl § 57 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej ustęp oznacza się cyframi arabskimi z kropką bez nawiasu, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu. Kwestionowana uchwała nie spełnia powyższych wymagań. Rada Miejska przyjęła bowiem ww. akt nie stosując prawidłowych jednostek redakcyjnych, przewidzianych w powołanym rozporządzeniu - wprowadzając w załącznikach do uchwały nieprawidłowy podział na rozdziały, punkty oraz podpunkty. W odpowiedzi na skargę Gmina Cieszyn wniosła o jej oddalenie. Na wstępie wskazała, że skarga zawiera istotny błąd formalny, poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony przeciwnej postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stroną przeciwną jest organ, którego uchwała podlega zaskarżeniu. Zatem oznaczenie strony przeciwnej jako jednostkę samorządu terytorialnego Miasto Cieszyn, należy uznać za błędne. Podniosła także, że uchwała stanowiąc akt prawa miejscowego obowiązywała przeszło pięć lat. Wojewoda otrzymał treść uchwały w dniu 3 października 2019r. i zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, dysponował uprawnieniem do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały i wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zanim uchwała ta wprowadziła uprawnienia i nałożyła obowiązki na mieszkańców gminy. Zatem skoro w wyżej wskazanym trybie organ nadzoru nie skorzystał z uprawnienia, należy wnioskować, iż organ nadzorczy nie znalazł materialnych, jak i proceduralnych podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w skardze Burmistrz Miasta Cieszyn (dalej: Burmistrz) wskazał, iż zarzut nieuregulowania warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy nie jest zasadny. W uchwale wskazane zostały cele jakim służyć może mieszkaniowy zasób gminy. Realizacja poprawy warunków zamieszkania może być realizowana poprzez tworzenie mieszkań treningowych lub wspomaganych, rodzinnych domów dziecka i rodzinnych domów pomocy, w celu wsparcia rodzin z dziećmi oraz w celu rozwiązywania problemów bezdomności. Zatem poprzez wyliczenie wskazano jakie warunki zamieszkiwania czy też sam problem bezdomności, umożliwiają ubieganie o lokale z zasobu. Ponieważ każdy ze wskazanych w wyliczeniu problem społeczny powiązany z problemem mieszkaniowym, regulowany jest przez odrębne przepisy, organ uchwałodawczy wskazał, iż szczegółowe zasady określone zostaną w odrębnych uchwałach. Odnosząc się do zarzutu braku uregulowania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej Burmistrz wskazał, iż uchwała w § 19 zawiera przedmiotową regulację. Podanie list osób zakwalifikowanych do zawarcie umów najmu z zasobu gminu do publicznej wiadomości na okres 14 dni, z możliwością zgłaszania zastrzeżeń przez każdą osobę, odnośnie kwalifikacji jest niewątpliwie realnym i faktycznym umożliwieniem wpływania przez społeczność na podejmowane w tym zakresie decyzji. Trudno wyobrazić sobie większą transparentność w tym zakresie, skoro każda osoba zainteresowana może sprawdzić listę i zgłosić swoje zastrzeżenia w zakresie wskazanej kwalifikacji. Ponadto uchwała zapewnia powołanie Społecznej Komisji Mieszkaniowej opiniującej sprawy mieszkaniowe. W skład tej Komisji od lat wchodzą przedstawiciele Rady Miejskiej, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i [...] w C. sp. z o.o. Zatem w tym zakresie zarzut Wojewody uznać należy za chybiony. Uchwała w tym zakresie w pełni realizuje zapisy ustawy. Analizując zarzut wprowadzenia do uchwały własnych definicji Burmistrz podkreślił, iż w uchwale zostały opisane pojęcia które nie zostały zdefiniowane w polskim ustawodawstwie i miało to na celu zapewnienie przejrzystości i usprawnienie stosowania aktu prawa miejscowego. Co do pojęcia "mieszkańca Gminy" organ uchwałodawczy przyjął rozumienie pojęcia w oparciu o obowiązujące linie orzecznicze sądów administracyjnych. Pozostałe pojęcia jak dochód, dochód emerytów i rencistów, czy pojęcie najniższej emerytury zostały doprecyzowane poprzez odwołanie do branżowych ustaw definiujących wskazane pojęcia, a to w celu jasnego zrozumienia zapisów prawa miejscowego przez zainteresowanych mieszkańców. Rada Miejska nie wprowadziła własnych pojęć, odwołała się natomiast do regulacji ustawowych, ugruntowanych linii orzeczniczych doprecyzowując ich znaczenie. Jeśli nawet przyjąć, iż w tym zakresie organ uchwałodawczy naruszył zasady legislacji to sam fakt wprowadzenia definicji nie skutkuje rażącym naruszeniem, powodując istotną sprzeczność z przepisami prawa a przez to skutkując nieważnością całego aktu prawa miejscowego. Ponadto Gmina dysponuje pewną swobodą w zakresie kształtowania wewnętrznego ustroju. To od zasobów danej gminy oraz potrzeb lokalnej społeczności niewątpliwie zależy polityka mieszkaniowa a co za tym idzie określanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Bezzasadne w ocenie Burmistrza są zarzuty skargi odnośnie § 3, 5 jak i 7. Wymienione regulacje nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a jest wyrazem uprawnienia gminy do kształtowania polityki oddawania lokali w najem z własnego zasobu. Każda gmina posiada swoją specyfikę realizacji zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, uzależnioną od ilości mieszkańców, zasobu a także poziomu materialnego. Z uwagi na cele jakie winny być realizowane przy zarządzaniu mieniem komunalnym niezmiernie istotne jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną. Kwestia określenia uprawnień ubiegania się o lokale z zasobu nie może zatem być identyczna w każdej gminie, ustalenie takich samych zasad nie zawsze oznacza sprawiedliwe i równe uprawnienie. Istotne aby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie naruszały praw podstawowych obywateli a przez to nie stały w istotnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei według art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97) W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14 oraz wyrok NSA z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; wyrok NSA z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia Burmistrza o nieprawidłowym oznaczeniu strony przeciwnej. Tymczasem w uchwale siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21) wyraźnie wskazał, że Gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 P.p.s.a., będący odpowiednikiem art. 38 K.c., stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wyjaśnił, iż owa generalna zasada, zgodnie z którą w sprawach skarg na uchwałę rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż mogą nieraz wystąpić sytuacje nadzwyczajne. Jako - niejako oczywisty - przykład jednej z nich skład poszerzony wskazał na sytuację, w której zachodzi konflikt pomiędzy radą gminy a jej organem wykonawczym. Jako inny przykład takiej szczególnej sytuacji wymieniono jednak także sytuację, w której z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta. W obu bowiem ww. przypadkach dopuszczenie wójta do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na uchwałę rady gminy może doprowadzić (cyt.) "do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1268/22). Oznacza to zatem, że Wojewoda w złożonej skardze prawidłowo oznaczył stronę postępowania jako Miasto Cieszyn. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego, a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Wskazać dalej należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cieszyn. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do treści art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1821/22). Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Wskazana uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 3 października 2019 r., lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 października 2019 r. pod poz. 6018. W związku z czym Wojewoda był uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 3 ustawy. W zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalane zasady obligatoryjnie muszą obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 3 ustawy. Stosownie zatem "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b." Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów zasad skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Podkreślenia też wymaga, że podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega - według art. 4 ust. 2 tej ustawy - na zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy. Z tej racji Sąd co do istoty podziela stanowisko Wojewody, choć nie wszystkie stawiane przez niego zarzuty w cenie Sądu są uzasadnione. Zgodzić się należy z Wojewodą, że na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy Rada Miejska zobowiązana była określić warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Skoro zaś tego nie zrobiła, to tym samym nie wypełniała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z powyższego przepisu. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1821/22 według którego za niedopuszczalne uznać należy pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej. Zasadnym jest także zarzut Wojewody odnoszący się do § 6 uchwały. Wszystkie sprawy związane z ustaleniem zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mają znaleźć się w uchwale. Uchwała niezawierająca takiej regulacji jest dotknięta wadą, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Uzasadniony jest zarzut Wojewody co do nieprawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w zakresie dotyczącym poddania spraw kontroli społecznej przez Komisję Społeczną, o czym mowa w § 19 ust. 1 pkt.c uchwały. W ocenie Sądu skoro Rada Miejska przewidziała udział Komisji Społecznej w sprawowaniu kontroli społecznej nad wynajmowaniem lokali komunalnych, to konsekwentnie oczekiwać należało także wprowadzenie regulacji odnoszących się do jej składu i tym samym zapewnienie aby faktycznie sprawowała kontrolę społeczną. Pozostawienia tej kwestii do samodzielnego ustalenia przez Burmistrza nie daje takiej gwarancji. Sąd podziela pogląd tym samym pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 137/25. Zgodzić się należy z oceną Wojewody przepisów § 1 pkt. 4, 5, 6 i 7 uchwały zawierających definicje pojęć ustawowych. Tym samym Rada Miejska dopuściła się naruszenia § 149 r.z.t.p. Stanowi on, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powołany zakaz należy zaliczyć niewątpliwie do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", gdyż stanowi refleks gwarantowanej w Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie tego zakazu prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy, zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński (w:) Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 485; wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 85/11). Nie ma natomiast racji Wojewoda zarzucając nieważność § 3 oraz § 13 uchwały. Określony w nich jest bowiem tryb wynajmowania lokali odpowiednio przez pełnoletnich wychowanków Domu Dziecka i rodzin zastępczych oraz osób uprawnionych do otrzymania lokalu przeznaczonego do najmu socjalnego na podstawie orzeczenia sądu odpowiada zakresowi upoważnienia ustawowego z art. 21 ust. 3 pkt. 5 ustawy. Rację natomiast ma Wojewoda co do zarzutu nieważności § 5 uchwały. Skoro bowiem w akcie prawnym rangi ustawy – tutaj chodzi o ustawę z dnia 9 listopada 2000r. o repatriacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1105) – wyznaczony został krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu i ustalony został obowiązujący w tym zakresie tryb, to powtarzanie tych regulacji w akcie prawnym o charakterze wykonawczym, jakim przecież jest przedmiotowa uchwała, jest niedopuszczalne. Przepisom § 7, § 8 oraz § 18 ust. 2 uchwały słusznie Wojewoda zarzucił użycie w ich treści pojęć niedookreślonych "szczególnie uzasadnione potrzeby Gminy", "inne ważne względy", "trudna sytuacja rodzinna lub zdrowotna", choć wskazać tutaj należy inne uzasadnienie tego zarzutu. W art. 4 ust.2 ustawy wyraźnie określone zostały przesłanki ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Są nimi brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium niskich dochodów gospodarstwa domowego. Brak w nim jest dyspozycji ustawodawcy dopuszczającego dalsze konstruowanie przesłanek ubiegania się o lokal komunalny. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 956/19 i podane tam inne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Za wydaną bez podstawy prawnej uznać należy regulację § 7 ust. 4 tiret drugie uchwały stawająca wymóg przedłożenia przez osobę uprawnioną do najmu lokalu ze względu na posiadane kwalifikacje zawodowe lub rodzaj wykonywanej pracy opinii o pracy zawodowej wystawionej przez prawodawcę. Uzasadnione jest stanowisko Wojewody, że kryterium najmu mieszkania dla pracownika jest wyraźnie, jasno oznaczone – najem może być zawarty ze względu na posiadane kwalifikacje zawodowe lub rodzaj wykonywanej pracy (por. § 7 ust. 4 uchwały). Rada Miejska nie wyznaczając żadnych elementów w istocie opinię o pracy zawodowej wystawionej przez pracodawcę traktuje jako kolejne kryterium wynajmowania lokali na czas trwania stosunku pracy. Dodać należy że jest to kryterium ocenne, uznaniowe i ingerujące w sferę prywatności pracownika. Nie ma racji Wojewoda zarzucając § 15 ust. 2 uchwały naruszenie 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przyznanie przez sąd powszechny prawa do lokalu socjalnego co do zasady nie wyklucza określenia przez gminę pierwszeństwa realizacji takiego prawa wynikającego z wyroku sądu powszechnego, przed innymi osobami uprawnionymi do lokalu socjalnego, w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawie. Ten ostatni przepis stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Nie wyłącza on zatem określenia przez gminę pierwszeństwa dla tych uprawnionych, którym prawo do lokalu socjalnego zostało przyznane na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy. Sąd powszechny orzeka bowiem o samym prawie do lokalu socjalnego, a nie o kolejności jego realizacji przez podmiot zobowiązany do dostarczenia takiego lokalu. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 780/22) Zgodzić się natomiast trzeba z Wojewodą co do tego, że Rada Miejska wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 ustawy określając w Załączniku nr 1 w rozdziale I uchwały zatytułowanym Kryteria do ustalenia uprawnień do umieszczenia na liście oczekujących kryterium zamieszkiwania na terenie Gminy Cieszyn od 10 lat (pkt. 1) oraz brak tytułu prawnego do samodzielnego lokalu mieszkalnego w okresie ostatnich 10 lat (pkt. 2 tired pierwszy). Ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wprost wskazując, że osobami takimi są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy i posiadające niskie dochody. Przepisy ustawy nie definiują w tym przedmiocie żadnych innych ograniczeń, a więc wprowadzenie dodatkowego kryterium jaki jest czasookres zamieszkiwania na terenie Gminy Cieszyn oraz czasookres posiadania tytułu prawnego do lokalu nie jest zgodny z art. 4 ust. 2 ustawy. Dodatkowo zaznaczyć należy za NSA, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają określone kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie takiego lokalu (wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21; wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 712/22). Zawężenie kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy mieszkaniowej gminy następuje jedynie w przypadku osób ubiegających się o lokal socjalny. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych ograniczeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować więc należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2019r. sygn. akt III SA/Gl 1303/18) Za istotnie naruszający prawo, ponieważ wykraczający poza zakres delegacji ustawowej słusznie Wojewoda uznał § 19 ust. 4 uchwały. Przesłanki odmowy zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu zawarte są w z art. 21 b ust. 6 ww. ustawy. Ma to miejsce w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego, oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości lub jeżeli występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji a wykazanym w oświadczeniu stanem majątkowym członków gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu albo podnajmu lokalu albo najmu socjalnego lokalu. Zasadny jest zarzut Wojewody w stosunku do pkt 7 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały jako naruszający nie tylko art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy, ale także art. 353' Kodeksu cywilnego. Art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony. Tym samym przepis ten nie określa, aby w uchwale ustalającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy można było doprecyzować okres na jaki zostanie zawarta umowa najmu. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy reguluje tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają - stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego - strony umowy tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Uprawnienia organu wykonawczego gminy w tym zakresie wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Tym samym władcze uregulowanie przez organ stanowiący gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego. (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1949/21). Ustawodawca nie przyznał radzie gminy żadnych kompetencji w zakresie ustalania okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21). Zgodnie z pkt 9 rozdziału II załącznika Nr 2 do uchwały "Wnioskodawca może zgłosić umotywowany wniosek o wstrzymanie przydziału. Wniosek podlega ocenie Wynajmującego, który po analizie okoliczności zawartych we wniosku decyduje o wstrzymaniu realizacji lub skreśleniu z listy." Zagadnienie wstrzymywania przydziału lokalu nie jest objęte upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy. Zatem uwzględnienie go w treści uchwały należy ocenić jako wykraczające poza jego zakres. Za uzasadniony należy uznać zarzut Wojewody wobec pkt 10 rozdziału II Załącznika Nr 2 do uchwały oraz pkt 2 rozdziału II załącznika Nr 3 do uchwały. Regulacje uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących jest sprzeczne z celem ustawy i jest równoznaczne z wprowadzeniem regulacji przekraczającej zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy. Ustawa w art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 1 określa zasady umieszczania mieszkańców gminy na liście osób uprawnionych do uzyskania pomocy w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, zatem tak długo jak spełnia te kryteria winna pozostawać na liście osób zakwalifikowanych do tej pomocy. W gestii gminy pozostaje więc sformułowanie uchwały w sposób uwzględniający warunki określone ustawowo. Takie samo stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z 20 października 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 412/11; WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 269/11; WSA w Kielcach w wyroku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 782/18; WSA w Gliwicach w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1303/18. Wbrew stanowisku Wojewody w ocenie Sądu uchybienia co do oznaczenia punktów w jednostkach redakcyjnych uchwały są wprawdzie niezgodne z § 124 ust. 2 w związku z § 143 załącznika do r.z.t.p. ale mają one charakter nieistotnego naruszenia prawa. Reasumując, zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie wynajmowanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Cieszyn. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.