III SA/Gl 983/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji oddala skargę. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. – dalej zwana: k.p.a.) oraz art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm. - dalej zwana: p.g.g.), po rozpatrzeniu odwołania S.G. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r. nr [...]ustalającej opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wydobycie od końca maja do 9 czerwca 2017 r. [...] m3 surowca ilastego bez wymaganej koncesji z terenu działki nr [...] położonej w miejscowości O., gm. C., powiat [...]i - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...]r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wpłynęło doniesienie o prowadzonym przez S.G. (dalej zwany: strona lub skarżący) wydobyciu kopaliny z terenu działek, w tym nr [...] w miejscowości O.. Pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzili [...]r., z udziałem skarżącego, wizję w terenową w/w działki i stwierdzili istnienie wyrobiska z którego przed dniem wizji dokonywano wydobycia iłu. Na miejscu nie zastano żadnych osób ani sprzętu związanego z eksploatacją. Skarżący podczas oględzin terenu oświadczył, że faktycznie prowadził eksploatację kopaliny z tej działki na potrzeby należącej do niego cegielni. Dodał, że ubiega się o uzyskanie koncesji na eksploatację iłów z terenu działki nr [...]. Uprawnieni pracownicy organu wykonali pomiary geodezyjne obszaru objętego poborem iłów oraz dokumentację fotograficzną. Jednocześnie ustalili, że w stosunku do działki nr [...] w miejscowości O. Starosta [...] wydał skarżącemu koncesję z [...] r. nr [...] na eksploatację surowca ilastego. Koncesjonariusz pismem z [...] r. poinformował Starostę o przystąpieniu do eksploatacji złoża od [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego postanowieniem z [...]r. wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji. W toku postępowania organ [...]r. przeprowadził, z udziałem strony, kolejne oględziny działki nr [...]. W toku oględzin skarżący oświadczył, że od marca 2017 r. ubiegał się o uzyskanie koncesji na eksploatację surowca ilastego i koncesję taką uzyskał 9.06.2017 r. Na początku maja 2017 r. dowiedział się, że postępowanie koncesyjne jest w toku i wymaga jeszcze uzyskania opinii "gminy i od marszałka". Dodał, że w połowie maja przystąpił do oczyszczania terenu, a pod koniec maja 2017r. do eksploatacji iłów dla celów cegielni. Wiedział już wtedy, że koncesję uzyska, a wydobycie podjął po otrzymaniu od Starosty pisma o "zakończonym postępowaniu administracyjnym". Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego stwierdził, że do [...]r. eksploatacja iłów z terenu działki nr [...] odbywała się przez skarżącego bez wymaganej koncesji. To zaś obliguje organ, na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g., do ustalenia opłaty podwyższonej. Za podstawę ustaleń w tym zakresie organ przyjął przeprowadzone w toku wizji terenowej pomiary kubatury pustki powstałej po wydobyciu kopaliny, które pozwoliły ustalić całkowitą objętość wyeksploatowanych iłów. Obliczenia dokonano metodą warstwicową, przy użyciu specjalistycznego sprzętu. Organ ustalił i przyjął, że powierzchnia wyrobiska wynosiła 212,35 m2, co przy zastosowanej metodzie dało [...]m3 wydobytych mas ziemnych. Po odjęciu nadkładu o grubości 10 cm, objętość całkowita wyeksploatowanych iłów wyniosła [...]m3. Przyjmując stawkę za wydobycie iłów w wysokości 2,47 zł/m3 (Obwieszczenie Ministra Środowiska z 1.09.2016 r. – MP z 2016 r. poz. 888), opłata podwyższona, na podstawie art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 p.g.g., wyniosła [...] zł. Ustalenia i rozstrzygnięcie w w/w zakresie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zawarł w decyzji z [...]r. W odwołaniu skarżący podniósł, że w trzeciej dekadzie maja 2017 r. rozpoczął w cegielni produkcję cegły pobierając do tego celu iły z działki nr [...]. Wiedział już, że niedługo uzyska koncesję na eksploatację iłów z działki nr [...]. Koncesję taką otrzymał [...] r. Po uzyskaniu tej koncesji wykop na działce nr 649 zasypał urobkiem z działki nr [...], o czym poinformował OUG [...] r. Dalej skarżący podniósł, że organ wymierzył opłatę podwyższoną w związku z eksploatacją iłów do [...]2017 r. z działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem skarżący za 2017 r. uiścił opłatę eksploatacyjną dot. działki nr [...] od 500 m3. W tej sytuacji naliczenie opłaty od wydobycia z działki nr [...] , na której wyrobisko zostało zasypane urobkiem z działki nr [...] objętej koncesją, oznacza, że opłata podwyższona została ustalona od wartości, za którą już uiszczono opłatę eksploatacyjną za 2017 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w toku postępowania odwoławczego, po analizie całości materiałów zgromadzonych w sprawie oraz treści odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko tego organu co do przyjętej podstawy wymiaru opłaty, sposobu jej wyliczenia oraz kwoty samej opłaty. Powołując się na ustalony stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że na działce nr [...], niezależnie od motywów jakimi kierował się odwołujący, doszło do odłączenia kopaliny — surowca ilastego od złoża, a zatem do jej wydobycia bez koncesji, co nie jest w sprawie sporne. Odwołujący odebrał koncesję [...]r. Słuszne więc było, na podstawie art. 140 ust. 1 p.g.g., ustalenie odwołującemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny do dnia oględzin.. W kwestii uiszczenia przez stronę opłaty eksploatacyjnej za rok 2017 organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej wynika z przepisów p.g.g. w przypadku udzielenia koncesji. Nie można tej opłaty łączyć z opłatą podwyższoną, której obowiązek ustalenia spoczywa na organach nadzoru górniczego w przypadku stwierdzenia wydobywania kopaliny bez koncesji, co miało miejsce w sprawie. Są to dwie niezależne opłaty. Uznając, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i nie podważają prawidłowości ustalonej opłaty podwyższonej, organ II instancji zaakceptował sposób jej ustalenia i przyjął w wysokości takiej, jak organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości, skarżący zarzucił: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - co najmniej przedwczesną ocenę, że przed [...]r. skarżący wydobywał surowiec ilasty bez wymaganej koncesji, - pominięcie przez organy bezspornego faktu, iż pismem z [...]r. Starosta [...] zawiadomił stronę o zebraniu pełnego materiału dowodowego umożliwiającego udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża w granicach działki nr [...]. Z pisma tego wynikało jednoznacznie, że koncesja zostanie wydana, - ustalenie podwyższonej opiaty za wydobycie kopaliny z pominięciem zapewnienia ze strony Starostwa w M., że zebrany materiał dowodowy jest kompletny i uzasadnia wydanie koncesji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w oparciu o doświadczenie życiowe był przekonany, a nawet pewny, że przyrzeczona decyzja koncesyjna (pozytywna) zostanie wydana [...]r., a najpóźniej w dniu [...]r., gdyż w tych dniach zapewne była już przygotowywana i przygotowana. To oznacza, że w okresie od 1 do 6 czerwca 2017 r. nie wydobywał bez koncesji surowca ilastego z części działki nr [...], skoro koncesja była przygotowana. Podkreślił, że działał w zaufaniu do przyrzeczeń Starostwa co do udzielenia koncesji, a prace związane z wydobyciem kopaliny wykonane zostały w oparciu o takie przyrzeczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszym rzędzie należy określić ramy prawne regulujące kwestie wydobywania kopalin oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.) złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi wydobycie. Ponadto, stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. W myśl art. 4 ust. 1 p.g.g., przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych; 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym; 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Jednakże ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania – ust. 2 art. 4 p.g.g. W tej sprawie skarżący nie powoływał się na wydobywanie kopaliny na cele osobiste, a zatem przepis ten nie miał zastosowania. W przypadku naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 – ust. 3 art. 4 p.g.g. Przepis ten stanowi, że opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Istota sporu między stronami dotyczy przede wszystkim tego, czy skarżący powinien zostać obciążony opłatą podwyższoną za prowadzenie od końca maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r. wydobycia iłów bez koncesji z terenu działki nr [...] w sytuacji, gdy wiedział już, że w postępowaniu zainicjowanym przez niego w sprawie udzielenia koncesji na eksploatację surowca z tej działki, treść koncesji została już z całą pewnością opracowana, a decyzja w tej sprawie mogła być w każdej chwili wyekspediowana do adresata. Ostatecznie koncesja została wydana [...]r. Zdaniem organu skarżący powinien zostać obciążony opłatą podwyższoną, a według strony opłata taka nie powinna zostać ustalona. W sporze tym rację należy przyznać organowi. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, opłacie podwyższonej podlega działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, chyba że ten, kto zamierza podjąć wydobywanie z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomi właściwy organ nadzoru górniczego o zaistnieniu przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 p.g.g., co w sprawie nie miało miejsca. Dyrektor OUG w K. na podstawie protokołów z wizji terenowych z [...]r. oraz [...]r. ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości O istniało wyrobisko z którego skarżący w okresie od końca maja do 6 czerwca 2017 r. dokonywał wydobycia iłów. Powyższe nie budzi wątpliwości zważywszy, że skarżący w toku obu w/w oględzin sam przyznał (oświadczył), że na działce nr [...] wykonywał działalność w zakresie wydobywania iłów ze złoża na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, tj. należącej do niego cegielni. Nie posiadał wówczas koncesji na w/w wydobycie, ale złożył we właściwym organie wszystkie dokumenty celem jej uzyskania. Podczas drugich oględzin sprecyzował, że wydobycie z działki nr [...] rozpoczął pod koniec maja 2017 r., a kilka dni później, 9 czerwca 2017 r., uzyskał koncesję. Zdaniem Sądu niesporny w sprawie stan faktyczny, zgromadzone dowody i ich ocena przez organ potwierdzają słuszność rozstrzygnięcia organów. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodzić się należało z organami obu instancji, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny – iłów, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. Świadczy o tym stan terenu eksploatacji kopaliny zobrazowany na zdjęciach, a sam skarżący potwierdził te ustalenia. Z wydobyciem mamy do czynienia wówczas, gdy kopalina zostanie odłączona od złoża. Sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się skarżący nie mogły przesądzać o tym, że działalność była prowadzona bez wymaganej koncesji. Podkreślić trzeba, że koncesja ma charakter konstytutywny. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 p.g.g., koncesja określa m.in. czas jej obowiązywania, a także termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją. Zatem dopiero uzyskanie koncesji uprawnia koncesjonariusza do podjęcia eksploatacji. Takie wskazanie zawarł organ koncesyjny w decyzji z [...]r. wskazując m.in. w punkcie 5 sentencji termin rozpoczęcia eksploatacji – od dnia, w którym decyzja koncesyjna stanie się ostateczna. Wcześniej wykonywania eksploatacja nie podlega sanowaniu przez fakt późniejszego uzyskania koncesji. Innymi słowy, dopiero po uzyskaniu koncesji wydobycie może być prowadzone na jej podstawie, a wydobycie do tego czasu winno zostać uznane za prowadzone bez koncesji. Dodać trzeba, że na podstawie art. 134 ust. 1 i 2 p.g.g., przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża (...) wnosi opłatę eksploatacyjną ustalaną jako iloczyn jej stawki oraz ilości kopaliny wydobytej ze złoża bilansowego i pozabilansowego, w okresie rozliczeniowym. Stawki opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy. Opłata eksploatacyjna obowiązuje więc przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża. Natomiast wydobycie prowadzone bez koncesji podlega opłacie podwyższonej na podstawie art. 140 p.g.g. Są to dwie odrębne i niezależne opłaty, przy czym ta druga ma charakter sankcyjny ze względu na bezprawność prowadzonej eksploatacji. Bez wpływu na ocenę legalności wydobycia prowadzonego bez koncesji i stosowalność art. 140 p.g.g. pozostaje faza w jakiej znajduje się postępowanie koncesyjne, w tym to, czy właściwy organ (w tym przypadku Starosta [...]) zebrał kompletny materiał dowodowy do jej udzielenia , jak i to jakie zapewnienia uzyskał wnioskujący o koncesję co do jej udzielenia. Dopiero bowiem uzyskanie koncesji i zastosowanie się warunków w niej zawartych, w tym co do momentu rozpoczęcia wydobycia, daje podstawę koncesjonariuszowi do podjęcia eksploatacji. W tej sprawie skarżący sam oświadczył w piśmie z [...]r., że do eksploatacji przystępuje od [...] r. Utwierdza to w przekonaniu, że organy zasadnie stwierdziły fakt prowadzenia eksploatacji od końca maja do 6 czerwca 2017 r. surowca ilastego bez wymaganej koncesji z terenu działki nr [...]. Jako dowód organy dopuściły wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowody z dokumentów oraz oględzin. Pozwoliło to na wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia, stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., a dalej na dokonanie właściwej oceny zebranych dowodów - w myśl art. 80 w/w ustawy. Podkreślić trzeba, że swobodna ocena dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi wymogami co do preferencji poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza jednak organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Kryteriom tym organ sprostał. Sąd, dokonując kontroli działania organu w tym zakresie, nie dopatrzył się nieprawidłowości. Przy obliczeniu ilości wydobytej kopaliny z wyrobiska prawidłowo organ przyjął pomiary przedstawione w "Sprawozdaniu" z [...]r. Wynika z nich, a także pozostałych ustaleń w sprawie, w szczególności z protokołów oględzin oraz zdjęć, że uprawnieni pracownicy OUG wykonali metodą GPS, przy użyciu specjalistycznego sprzętu, pomiary geodezyjne obszaru objętego poborem iłów z działki nr [...]. Bez wymaganej koncesji wyeksploatowanego [...]m3 surowca ilastego. Przyjmując, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 23 sierpnia 2016 r. w sprawie stawek opłat na rok 2017 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. 2016 r. poz. 888) stawkę opłaty eksploatacyjnej dla kopalin ilastych pozostałych w wysokości 2,47 zł/m3 (w tym przypadku nie ustala się gęstości kopaliny), opłata podwyższona wyniosła [...] zł. Szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zawierają akta sprawy. W świetle przytoczonych już regulacji prawnych, biorąc pod uwagę, że to skarżący był osobą, która w okresie od końca maja do 6 czerwca 2017 r. prowadziła działalność bez wymaganej koncesji, nie budzi wątpliwości, że w takim przypadku (stwierdzenia wydobywania kopaliny), na organie nadzoru górniczego ciążył obowiązek wydania decyzji wymierzającej osobie fizycznej, dokonującej nielegalnego wydobycia kopaliny, podwyższoną opłatę (art. 140 ust. 3 p.g.g.). Zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, co prawidłowo ustalił organ odwoławczy. Podsumowując, w ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, nie naruszając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.