III SA/Gl 984/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. ozn. [...] Komendant Komisariatu Policji [...] w [...] stwierdził, że Z. S. nie posiada nienagannej opinii. Powyższa opinia została wydana w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) w związku z toczącym się przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] postępowaniem w sprawie wydania licencji pracownika ochrony fizycznej. W podstawie prawnej oprócz w/w art. 106 § 5 kpa powołano także § 10 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. nr 78, poz. 511). Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, że zachodzą przeciwwskazania do wydania nienagannej opinii w związku z przeprowadzonym wobec Z. S. postępowaniem karnym zakończonym wyrokiem z dnia [...]. o sygn. akt [...] wydanym przez Sąd Rejonowy w [...] o przestępstwo z art. [...] § [...] KK. Zaznaczono także, że na podstawie art. [...] § [...] KK w zw. z art. [...] § [...] KK postępowanie karne zostało warunkowo umorzone, a okres próby ustalono na okres 1 roku. W zażaleniu na to postanowienie Z. S. podkreślił niewspółmierność konsekwencji wynikających z negatywnej opinii do popełnionego czynu. Wskazał także na dotychczasową swoją nienaganną opinię i postawę oraz fakt pojednania się z pokrzywdzonym, który wycofał stawiane wobec strony zarzuty i w konsekwencji tego umorzenie postępowania karnego przez Sąd Rejonowy w [...]. Zaznaczył, że wykonywana praca stanowi podstawowe źródło utrzymania jego rodziny. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał postanowienie pierwszo instancyjne w mocy. Zdaniem organu odwoławczego na rozstrzygnięcie miał wpływ wyrok sądu o warunkowym umorzeniu postępowania karnego wobec Z. S.. Zaś wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia wymaga posiadania nienagannej opinii i licencję może uzyskać osoba, która m.in. w przeszłości nie dopuściła się przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zdrowiu czy mieniu innych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. S. powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu. Następnie w załączeniu do pisma procesowego z dnia [...] r. dołączył wyrok z dnia[...] r. wraz z uzasadnieniem oraz opinie, zaświadczenia, referencje od dotychczasowych kontrahentów na potwierdzenie swojej nienagannej postawy i rzetelności wykonywanych obowiązków służbowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia przede wszystkim należy rozważyć przesłanki warunkujące możliwość udzielenia licencji pracownika ochrony oraz podstawy dopuszczalności cofnięcia udzielonej już licencji. Licencja pracownika ochrony upoważnia m.in. do opracowywania planu ochrony, organizowania i kierowania zespołami pracowników ochrony fizycznej. Dlatego też wymaga szczególnych predyspozycji osobowościowych. O wydanie takiej licencji może ubiegać się osoba, która – zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 145 poz. 1221) m.in. : nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne (ust. 2 pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania (ust. 3 pkt 1). Z mocy art. 30 ust. 1 w/w ustawy licencje wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa, w formie decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby komendant wojewódzki Policji. Również tenże komendant cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony m.in. przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2. Poza tym podkreślić należy, że przepis art. 32 ust. 1 nałożył na komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, oblig zawieszenia prawa wynikającego z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać także należy, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), wydane na podstawie art. 30 ust. 5 nakłada oblig na organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji, a więc komendanta wojewódzkiego Policji, dołączenia do akt opinii komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz zaświadczenie o niekaralności za przestępstwo umyślne. Opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Opiniowanie pracowników ochrony powinno odbywać się raz na trzy lata. Należy zauważyć, że negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony bądź o pracowniku ochrony jest podstawą do odmowy wydania licencji pracownika ochrony lub wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji. Wobec zatem przedstawionych wyżej rozważań należy skonstatować, iż nienaganna opinia komendanta właściwego komisariatu policji jest całkowicie odrębną, samoistną przesłanką warunkującą dopuszczalność ubiegania się o wydanie licencji czy też jej cofnięcia. Nie ma ona powiązania ani zależności od zaistnienia innych podstaw z w/w art. 26. Tym samym całkowicie błędnym było oparcie kwestionowanej przez stronę opinii wyłącznie na wydanym wyroku karnym. Zaznaczyć należy że w wyroku z dnia 6 lipca 2005r. o sygn. akt VI SA/Wa 2263/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że dla organu administracji wydającego opinię okoliczność skazania może stanowić pewną wskazówkę do zaczerpnięcia szerszych (wielostronnych) informacji o wnioskującym o wydanie licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia, jednakże fakt ten nie powinien (wobec treści art. 76 i art. 106 k.k.) stanowić podstawy do wydania opinii negatywnej (LEX nr 183633). Zaznaczyć także należy, że w doktrynie występuje pogląd, że w przypadku odmowy wydania licencji lub wszczęcia postępowania administracyjnego o jej cofnięcie osobie zainteresowanej służy prawo wglądu do opinii, przysługuje jej także prawo do wniesienia odwołania od treści opinii do Komendanta Głównego Policji oraz kolejno skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (podobnie Z. T. Nowicki, Ochrona osób i mienia..., op.cit., s. 117). Zatem treść opinii może być kwestionowana w toku postępowania odwoławczego od decyzji komendanta wojewódzkiego Policji. Na zakończenie należy jeszcze wskazać, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2002r. o sygn. akt II SA 2555/00, iż wydanie opinii przewidzianej w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia musi nastąpić w formie i trybie przewidzianym w art. 106 kpa (LEX nr 157929). Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jednakże w myśl przepisów ustawy resortowej – ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007r. nr 43, poz. 277 zezm.) art. 6a ust. 1 - w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji; a organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji; w stosunku do komendanta rejonowego Policji - Komendant Stołeczny Policji; w stosunku do komendanta wojewódzkiego Policji - Komendant Główny Policji (ust.2). Zatem komendant komisariatu Policji nie może być traktowany jako organ w rozumieniu wyż. cyt. normy prawnej. Nadto skoro ani z przepisów ustawy o ochronie osób i mienia ani z w/w aktu wykonawczego nie wynika aby wydanie opinii przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej musiało nastąpić w oparciu o art. 106 kpa to brak było podstaw do zastosowanie tego trybu w przedmiotowej sprawie. Właściwość organów administracji publicznej musi jednoznacznie wynikać z przepisów kompetencyjnych i niedopuszczalne jest jej domniemywanie. Natomiast przedmiotowa opinia ma w sprawie charakter wywiadu środowiskowego i winna opierać się przede wszystkim na informacjach uzyskanych przez służby Policji w miejscu zamieszkania danej osoby. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach nie orzeczono, gdyż strona nie zgłosiła stosownego żądania w tym zakresie.