III SAB/Gl 1/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność R. sp. z o.o. w R. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 11 grudnia 2024r. J.M. (dalej jako: Strona, Skarżący) zaskarżył bezczynność R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Spółka, RCR) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił Spółce naruszenie: 1. przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych udostępniana jest na wniosek - poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu, polegające na nieudostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej, podczas gdy w procedurze nie została wydana przez organ decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 2. przepisu art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 u.d.i.p. w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej - poprzez niezastosowanie ww. przepisów, skutkujące brakiem wydania takiej decyzji przez RCR; 3. przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu, polegające na nieudostępnieniu przez organ Skarżącemu informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na wniosek; 4. przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten ustanawia zasadę proporcjonalności w odniesieniu do ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie ustawowych przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej Skarżącemu oraz poprzez nieuprawnioną interpretację rozszerzająca tych przesłanek. W konsekwencji wniósł o: 1. stwierdzenie przez Sąd, że organ (RCR) dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej; 2. zobowiązanie organu (RCR) do załatwienia wniosku Skarżącego, poprzez udzielenie mu wnioskowanej informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od uprawomocnienia się postanowienia Sądu w tej sprawie; 3. zasądzenie od organu (RCR) na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że 11 listopada 2024 r. złożył do RCR wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem było udostępnienie Skarżącemu uchwały nr [...] Rady Nadzorczej RCR, podjętej w dniu 19 września 2024 r. w przedmiocie zmiany uchwały absolutoryjnej z wykonania przez J. M. obowiązków Prezesa Zarządu spółki RCR za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na wniosek RCR pismem z 22 listopada 2024 r. stwierdziło, że wniosek "nie podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy u.d.i.p."; "wnioskowane informacje publiczne nie służą celowi zachowania jawności życia publicznego, a do celów prywatnych wniosek Skarżącego stanowi "nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej". Skarżący pismem z dnia 25 listopada 2024 r. ponownie zażądał ujawnienia informacji publicznej (tj. uchwały nr [...] Rady Nadzorczej RCR) i wskazał podstawę prawną swojego żądania, prezentując równocześnie swoje stanowisko wobec postawy organu (RCR), w tym zwłaszcza: - wskazując, że - zgodnie z przywołanym w piśmie Skarżącego orzecznictwem NSA - wnioskodawca nie musi uzasadniać interesu prawnego w dostępie do informacji publicznej; - wnioskowana informacja mieści się zarówno w definicji "informacji publicznej" jak i "sprawy publicznej", a interesariuszami jej udostępnienia są różne osoby publiczne oraz organy samorządu i sama spółka komunalna; - RCR pozostaje w sprzeczności, ponieważ na poprzedni wniosek Skarżącego, o udostępnienie innej uchwały Rady Nadzorczej organu (RCR) z tego samego posiedzenia (uchwały nr [...] z dnia 19 września 2024 r. o odroczeniu podjęcia uchwały w sprawie oceny wykonania celów zarządczych w 2023 r.), organ przekazał ją wnioskodawcy – Skarżącemu - właśnie w trybie u.d.i.p.; - RCR uznając uchwałę RN za "informację publiczną", jednocześnie nie zastosował przepisów u.d.i.p. w zakresie podjęcia decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udzielenia dostępu do tej informacji; a ponadto nie wskazał podstawy prawnej odmowy udostępnienia tej informacji. W odpowiedzi na ponowny wniosek Skarżącego - RCR przesłało pismo z 9 grudnia 2024 r., w którym - jednym zdaniem - podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. W konsekwencji Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo oraz regulacje prawne. Zaakcentował, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Tymczasem przedmiotem wniosku Skarżącego było uzyskanie dostępu do dokumentu korporacyjnego, to jest uchwały Rady Nadzorczej organu (RCR), która wyczerpuje przesłanki definicyjne wskazane w u.d.i.p. na określenie "informacji publicznej". Podkreślił, że uchwała Rady Nadzorczej RCR w przedmiocie cofnięcia absolutorium członkowi zarządu spółki komunalnej (przedmiot wniosku Skarżącego) spełnia ponadto przesłanki wskazane w: art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jako stanowiąca "dokument urzędowy"; art. 6 ust. 1 pkt 4) ppkt a) u.d.i.p. - jako będąca "danymi publicznymi" (w zakresie treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć); art. 6 ust. 1 pkt 5) ppkt c) u.d.i.p. - jako dotycząca "majątku jednostek samorządu terytorialnego (...) oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego"; dokument powyższy ma znaczenie dla szerokiego grona interesariuszy i w żadnym razie nie można uznać stanowiska organu, że wnioskowanie o jego ujawnienie stanowi "nadużycie prawa podmiotowego" w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wskazał także, że uchwała rady nadzorczej nie jest dokumentem, którego pozyskanie przez Skarżącego miałoby na celu uzyskanie wyłącznie indywidualnych informacji, nie służy też ewentualnemu wykorzystaniu dla celów edukacyjnych, handlowych czy zawodowych, jego udostępnienie nie narusza interesów innych osób i nie jest objęte wyłączeniem z u.d.i.p. (jak błędnie przyjął organ). Udostępnienie uchwały RN organu (RCR) spełnia istotną funkcję kontrolną oraz informacyjną, mającą znaczenie dla interesu publicznego z uwagi na: - możliwość zapoznania się z dokumentem o istotnym znaczeniu dla finansów spółki komunalnej (RCR) oraz sytuacji prawnej osób publicznych (władz spółki komunalnej); - wpływu podjęcia uchwały RN w zakresie uchylenia (cofnięcia) absolutorium dla członka zarządu tej spółki na sytuację majątkową spółki komunalnej oraz samorządu terytorialnego; - poznania zasad gospodarowania mieniem komunalnym i dysponowania majątkiem spółki komunalnej; - poznania reguł podejmowania decyzji korporacyjnych skutkujących zmianą sytuacji ekonomicznej i prawnej przedsiębiorstwa komunalnego; - zapoznania się z treścią aktów wewnętrznych spółki komunalnej, będących danymi publicznymi, a niepublikowanymi w BIP. Skarżący zakwestionował wyłączenie wnioskowanej uchwały RN z zakresu podmiotowego u.d.i.p. oraz przyjęcie przez organ, że dokument ten nie stanowi informacji publicznej, czy też nie mieści się w definicji "sprawy publicznej". W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że 17 grudnia 2024 r. wpłynęła skarga na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a to uchwały nr [...] Rady Nadzorczej spółki z dnia 19 września 2024 r. w przedmiocie zmiany uchwały absolutoryjnej dotyczącej wykonania przez Skarżącego obowiązków Prezesa Zarządu RCR w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący był do dnia 27 maja 2024 r., w tym w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Prezesem Zarządu spółki. W ocenie Skarżącego organ pozostawał bezczynny w udzieleniu żądanych informacji, co obszernie argumentował. Natomiast Spółka faktycznie dwukrotnie poinformowała Skarżącego w pismach z 28 listopada 2024 r. oraz w piśmie z 9 grudnia 2024 r., iż złożony wniosek o udostępnienie dokumentu w nim wskazanego, który w ocenie Skarżącego jest nośnikiem informacji publicznej (albowiem uchwały Rady Nadzorczej spółki komunalnej, jaką jest skarżąca informacją publiczną są), nie zostanie zrealizowany zgodnie z oczekiwaniem Skarżącego, a to ze względu na to, że stanowi on nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż został złożony wyłącznie w celach prywatnych Skarżącego. Dodatkowo Skarżący podniósł, że takie stanowisko spółki powinno być wyrażone w postaci nie pisemnej odpowiedzi, którą otrzymał, a w postaci rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ustawy. Ponadto Skarżący zaakcentował, że do tego czasu spółka uwzględniała wnioski Skarżącego w analogicznych sprawach, składane również w oparciu o ustawę, które załączył do skargi. Odnosząc się do zarzutów Spółka wyjaśniła, że nie podziela stanowiska Skarżącego jakoby uchwały Rady Nadzorczej spółki per se stanowiły informację publiczną. Przedmiotem uchwały Rady Nadzorczej spółki, objętej wnioskiem Skarżącego, w ocenie spółki, nie jest informacja publiczna, albowiem wytworzenie takiej uchwały ma walor wewnętrzny i dokonuje analizy sytuacji w spółce. O udzieleniu absolutorium członkom zarządu spółki decyduje Zgromadzenie Wspólników spółki zgodnie z art. 228 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 18; dalej: k.s.h.). Ten sam organ może zadecydować o uchyleniu uchwały Zgromadzenia Wspólników o udzieleniu absolutorium członkom zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, pomimo, iż nie zostało to wprost uregulowane w przepisach k.s.h. w przeciwieństwie do procedury dotyczącej podjęcia decyzji o absolutorium dla organów spółki, przeprowadzanej po zakończeniu każdego roku obrotowego w spółkach prawa handlowego. Co za tym idzie brak podstaw do zakwalifikowania takiej uchwały Rady Nadzorczej jako informacji publicznej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy i posiada ona walor dokumentu wewnętrznego. W dokumencie takim dokonuje się analizy faktów, które mogą wpłynąć na zmianę decyzji w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi spółki, jednakże nie kończy procesu decyzyjnego, ale zakłada hipotetyczne jej wykorzystanie przez Zgromadzenie Wspólników spółki przy wykonywaniu ustawowych zadań związanych z działaniami w jej interesie. Zawarte w niej informacje są wskazówką i rzetelną obiektywną informacją dla Zgromadzenia Wspólników, które jest władne do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę o absolutorium dla Zarządu spółki, w szczególności w sytuacji gdy funkcję Zgromadzenia Wspólników spółki, a zatem Prezydenta Miasta, pełni aktualnie inna osoba niż podejmująca uchwałę o udzieleniu absolutorium. Dalej spółka podniosła, że już z treści samego wniosku Skarżącego, przede wszystkim jego przedmiotu, wynika, iż dotyczy on informacji, mającej znaczenie wyłącznie indywidualne, będącej istotne tylko dla wnioskodawcy. Bez wątpienia również, z uwagi na potwierdzone przez Skarżącego twierdzenia spółki o sporach związanych z wykonywaniem przez Skarżącego funkcji Członka Zarządu spółki do dnia 27 maja 2024 r. (w tym w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.), w tym sądowych, wnioskodawca - Skarżący, przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów. Natomiast celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych, prywatnych potrzeb dla celów innych niż wskazane w ustawie. Powołano się na orzecznictwo. Podkreślono, że o zasadności skargi nie świadczy dotychczasowy sposób procedowania z wnioskami Skarżącego tego rodzaju przez spółkę, w tym załączonymi do skargi. Skarżący nie ma prawa narzucać procesu decyzyjnego w spółce w tym zakresie, ani też odebrać spółce prawa do zmian w przedmiocie procedowania z wnioskami o dostęp do informacji publicznej, w tym Skarżącego. Każdy z wniosków Skarżącego jest odrębną sprawą i tak też jest rozpatrywany. Sposób rozpatrzenia jednostkowego wniosku w żadnej mierze nie determinuje działań w tej materii na stałe. RCR stwierdziło także, że zasady z art. 5, art. 16 i art. 17 u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w tej sprawie. W przypadku przyjęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest bowiem podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, a w konsekwencji brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, czy też umorzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Wskazać należy, że żądanie wniosku o u.d.i.p. w niniejszej sprawie obejmowało żądanie udostępnienia Skarżącemu uchwały nr [...] Rady Nadzorczej organu (RCR), podjętej w dniu 19 września 2024 r. w przedmiocie zmiany uchwały absolutoryjnej z wykonania przez ww. obowiązków Prezesa Zarządu spółki RCR za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 r. Organ w odpowiedzi nie przesłał żądanego dokumentu wskazując, iż wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p.; wnioskowane informacje publiczne nie służą celowi zachowania jawności życia publicznego, a do celów prywatnych; wniosek stanowi "nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej". Zatem istota sporu sprowadza się do oceny statusu nieudostępnionej w trybie u.d.i.p. uchwały i prawidłowości załatwienia wniosku Skarżącego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1187/21, CBOSA). Stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, jako podmiot zobowiązany, nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji w przypadkach, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo do umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, iż objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Natomiast udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip). Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że w prawomocnym wyroku z dnia 9 września 2022r., o sygn. akt III SAB/Gl 307/22, tut. Sąd obszernie przeanalizował prawo dostępu do informacji publicznej jako konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony wówczas pogląd. Podkreślić należy, że ww. prawu podmiotowemu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także spółka RCR. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może natomiast polegać na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, czy też ze względu na zbyt szerokie spektrum wniosku, wykraczające poza zakres stosowania przepisów u.d.i.p., odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku poprzedzone badaniem, czy przedmiot wniosku obejmuje w istocie informacje publiczne, czy też dane, pozostające poza zakresem tego pojęcia. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok I OSK 1601/15 z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14). W ocenie składu tut. Sądu orzekającego w ninieszej sprawie treść wniosku Skarżącego, która obejmuje żądanie udostępnienia uchwały nr [...] Rady Nadzorczej organu (RCR), podjętej w dniu 19 września 2024 r. w przedmiocie zmiany uchwały absolutoryjnej z wykonania przez Skarżącego obowiązków Prezesa Zarządu spółki RCR za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. - wskazuje na to, że Skarżący może wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Z całokształtu akt sprawy bowiem wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek, w razie jego uwzględnienia, służyłby wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych potrzeb Skarżącego, który jest osobiście zainteresowany w uzyskaniu wnioskowanego dokumentu i w istocie więc nie służyłby celowu ustawy, jakim jest troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Niewątpliwie między skarżącym a RCR istnieje konflikt interesów, związany z podjęciem uchwały przez Radę Nadzorczą spółki 19 września 2024 r., zmieniającą uchwałę dotyczącą absolutorium z wykonania przez Skarżącego obowiązków Prezesa Zarządu tejże spółki. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu, zwłaszcza jeśli przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16). Nadto Sąd zauważa, że u.d.i.p. nie ma zastosowania dla relacji prezes – spółka, ponieważ są to relacje, do których stosuje się ustawę k.s.h. Przepis art. 228 k.s.h. reguluje konieczność podjęcia uchwały przez zgromadzenie wspólników w kwestii rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania zarządu z działalności spółki, sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy oraz udzielenia absolutorium członkom organów spółki z wykonania przez nich obowiązków. Uchwała w sprawie absolutorium wywołuje skutki wewnątrz spółki, stanowiąc wyraz akceptacji, albo braku akceptacji, akcjonariuszy (wspólników) co do sposobu wykonywania funkcji przez członka organu spółki w danym roku obrotowym. Charakterystyczne dla udzielenia absolutorium jest to, że nie wywołuje ono definitywnych skutków prawnych. Tym samym stawnowi dokument wewnętrzny o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym, roboczym, służącym wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. W doktrynie wyrażono pogląd, że dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. (vide: wyroki NSA: z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231). Zauważyć także należy, że w systemie prawa są uregulowane inne tryby, w oparciu o które członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ma prawo żądać udostępnienia mu uchwały w sprawie absolutorium oraz uchwały zmieniającej uchwałę dotyczącą udzielonego mu absolutorium za okres, w którym pełnił funkcję prezesa zarządu. Wynika to z faktu, że uchwały te bezpośrednio dotyczą jego osoby i mają istotne znaczenie dla jego sytuacji prawnej, w tym ewentualnej odpowiedzialności wobec spółki. Dlatego też członek zarządu lub odwołany członek zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością ma prawo uczestniczyć za okres do odwołania w zgromadzeniu wspólników przy głosowaniu za udzieleniem absolutorium. Jeżeli został odwołany w czasie kadencji powinien zostać poinformowany o możliwości wniesienia uwag do sprawozdania zarządu za rok obrachunkowy, którego dotyczy zgromadzenie wspólników, a za które udziela się absolutorium. Ponadto kwestie uchwał tego typu regulują przepisy o ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (art. 10 w zw. z art. 9 ust.6) i tam może szukać ochrony prawnej składając wniosek, aby sąd podjął czynności nadzorcze i wymusił pewne działania tym samym może żądać w tym trybie udostępnienia danej uchwały. Nadto przepisy Kodeksu spółek handlowych (art. 203 § 3 k.s.h.) jasno wskazują, że były członek zarządu jest uprawniony i zobowiązany do składania wyjaśnień w toku sporządzania sprawozdania zarządu oraz do udziału w zgromadzeniu wspólników zatwierdzającym to sprawozdanie, chyba że uchwała zgromadzenia wspólników postanowi inaczej. W praktyce, spółka powinna poinformować odwołanego członka zarządu o terminie zgromadzenia oraz umożliwić mu udział, aby mógł przedstawić swoje stanowisko dotyczące okresu, w którym pełnił funkcję. Norma art. 231 k.s.h. reguluje terminy i przedmiot obrad zwyczajnego zgromadzenia wspólników stanowiąc w § 2, że przedmiotem obrad zwyczajnego zgromadzenia wspólników powinno być – pkt 3) udzielenie członkom organów spółki absolutorium z wykonania przez nich obowiązków. Zaś z mocy § 3 - przepis § 2 pkt 3 dotyczy wszystkich osób, które pełniły funkcję członków zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki w ostatnim roku obrotowym. Członkowie organów spółki, których mandaty wygasły przed dniem zgromadzenia wspólników, mają prawo uczestniczyć w zgromadzeniu, przeglądać sprawozdanie zarządu i sprawozdanie finansowe wraz z odpisem sprawozdania rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej oraz biegłego rewidenta i przedkładać do nich opinie na piśmie. Żądanie dotyczące skorzystania z tych uprawnień powinno być złożone zarządowi na piśmie najpóźniej na tydzień przed zgromadzeniem wspólników. Podstawą prawną, na której członek zarządu może żądać udostępnienia uchwał w sprawie absolutorium, jest przede wszystkim art. 212 § 1 k.s.h. Przepis ten przyznaje wspólnikowi prawo do przeglądania ksiąg i dokumentów spółki, żądania wyjaśnień od zarządu oraz sporządzania bilansu dla własnego użytku. Co prawda literalnie przepis ten dotyczy wspólników, jednak w orzecznictwie i praktyce przyjmuje się, że były członek zarządu, którego dotyczą konkretne uchwały (np. w sprawie absolutorium), może żądać ich udostępnienia na podstawie przepisów o ochronie swoich praw podmiotowych oraz prawa do obrony w razie ewentualnych roszczeń spółki. W przypadku odmowy udostępnienia dokumentów, możliwe jest skierowanie sprawy pod rozstrzygnięcie zgromadzenia wspólników, a następnie – w razie dalszej odmowy – do sądu rejestrowego o zobowiązanie zarządu do udzielenia wyjaśnień lub udostępnienia do wglądu dokumentów bądź ksiąg spółki. Wniosek taki należy złożyć w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia o uchwale lub od upływu terminu określonego w § 3, w przypadku niepowzięcia uchwały wspólników w tym terminie (art. 212 § 4). Tym samym skoro istnieje inny tryb żądania udostępnienia spornej informacji to ma on priorytet w procesie ubiegania się o daną informację czy dokument. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi - co oznacza, że u.d.i.p. nie ma zastosowania w przypadku, gdy wnioskodawca ma możliwość uzyskania żądanej informacji w innym przysługującym mu trybie. Kluczowe zatem dla oceny czy wnioskowany dokument będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest ustalenie czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną, a wniosek spełnia cel ustawy. Natomiast – jak wskazano wyżej - w realiach rozpatrywanej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca. Słusznie zatem uznał organ, że wniosek Skarżącego nie podlega trybowi u.d.i.p. i został załatwiony odmownie. W świetle powyższego, ponieważ RCR udzieliło Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.