III SAB/Gl 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. I Pismem z dnia [...] r. M. P. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. (dalej także: organ) w przedmiocie realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: po pierwsze – zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie realizacji jego wniosku z 25 października 2018 r., po drugie – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem oraz po trzecie – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, a także po czwarte – wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił stan prawny i dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazał, że pismem z 25 października 2018 r., zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania mu kopii (skanu) dokumentu, tj. decyzji administracyjnej wydanej w sprawie nakazania właścicielowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania, magazynowania porzuconych w zlewni rzeki [...] (działki będące w granicach administracyjnych Gminy O.) w miejscowości N., wydanej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaznaczył, że żądanie wywodzi z ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. organ poinformował go o wydłużeniu terminu do załatwieniu wniosku, do dnia 24 grudnia 2018 r., po czym w dniu 21 grudnia 2018 r. otrzymał odpowiedź, którą - w jego ocenie - nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. W tym miejscu należy zaznaczyć, że pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie nakazania właścicielowi odpadów ich usunięcia z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania w zlewni rzeki [...] w miejscowości N. W piśmie tym organ wskazał, że udziela odpowiedzi na wniosek strony z dnia "28 sierpnia 2018 r.". W tych okolicznościach strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w związku z bezprzedmiotowością skargi, odstąpienie zarówno od wymierzenia mu grzywny jak i zasądzenia od niego kosztów postępowania, a także uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Argumentując podniósł, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego mu stanu bezczynności. Podał, że przed złożeniem wniosku z 25 października 2018 r. skarżący pismem z 28 sierpnia 2018 r. złożył tożsamy wniosek, w identycznym zakresie. Zaznaczył, że pismem z 25 października 2018 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z 28 sierpnia 2018 r., po czym tego samego dnia, tj. 25 października 2018 r., otrzymał kolejne zapytanie o identycznej treści, co zawarte we wniosku z 28 sierpnia 2018 r., stąd - jak wskazał - w odpowiedzi z 24 grudnia 2018 r. stanowiącej odpowiedź na wniosek z 25 października 2018 r. omyłkowo w treści podano datę "28 sierpnia 2018 r." zamiast "25 październik 2018 r.". Wskazał także, że w roku 2018 do Urzędu Gminy O. wpłynęło ponad 400 wniosków, co miało wpływ na czas i rytmikę podejmowanych w związku z ich rozpatrzeniem czynności. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. strona skarżąca podtrzymując skargę wnosiła i wywodziła jak w niej. Akcentując, że chodzi jej ażeby Wójt wydał decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie charakteru i rodzaju odpadów a także zanegowała jego zachowanie w tej sprawie. Organ z kolei wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał nadto, że skarżący jest "stałym klientem gminy", średnio składa około 400 wniosków podpisywanych w różny sposób, każdorazowo zostaje na nie udzielona odpowiedź. Zaznaczył, że objęte zapytaniem skargi działki są utrzymane w porządku , na jednej z nich znajduje się zadbana kapliczka, o którą dbają mieszkańcy. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu należy w pierwszej kolejności wskazać, że – co nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne – podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W drugiej zaś kolejności, że zakres przedmiotowy objęty zapytaniem odnosił się do informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to czy organ w odpowiedzi na wniosek pozostał bezczynny, jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ. Wskazania także wymaga, że w orzecznictwie sadów administracyjnych, z którym utożsamia się skład orzekający, jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, traktuje się zarówno brak reakcji na zapytanie kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jak także udostępnienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do wniosku (zob.: wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Sz 51/12 oraz tam wskazane), co jednakże w sprawie nie wystąpiło. Mając bowiem na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń począwszy od wpływu wniosku strony z 25 października 2018 r. do organu do czasu jego załatwienia pismem z 20 grudnia 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną 21 grudnia 2018 r. brak jest podstaw do uznania, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą. Organ w odpowiedzi udzielonej pismem z 20 grudnia 2018 r., o nr [...], przesłanym drogą elektroniczną 21 grudnia 2018 r., po zawiadomieniu strony skarżącej pismem z 31 października 2018 r. nr [...] o terminie przedłużenia załatwienia jej sprawy, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wskazał, że nie była wydawana decyzja objęta jej zapytaniem z 25 października 2018 r. Wyjaśnił zatem, że de facto nie jest w posiadaniu żądanej informacji, albowiem informacja taka nie istnieje, gdyż nie wydawał decyzji z przedmiotu zapytania. Zatem skoro żądanej informacji nie posiadał, toteż nie mógł jej udzielić stronie, o czym ją poinformował w ustawowo określonym terminie. Tym samym nie pozostał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Nie można bowiem stwierdzić, że nie odniesiono się do wniosku z 25 października 2018 r., skoro udzielono odpowiedzi pismem z 20 grudnia 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną 21 grudnia 2018 r. I jakkolwiek w treści jej zawarto, że w odpowiedzi na wniosek z 28 sierpnia 2018 r., to z zestawienia dat i nr pism, a także treści, uznać należy, że stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, co zostało zauważone i tak ocenione zarówno przez organ w odpowiedzi na skargę, jak i stronę skarżącą w skardze. Podsumowując wskazania wymaga także, z uwagi na argumentację strony skarżącej, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, iż na ocenę stanu bezczynności, nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspakaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań (zob.: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa T.R. Aleksandrowicza – Wydawnictwo Prawnicze Lexis - Nexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 194-195). Niemniej jednak w realiach przedmiotowej istotne jest to, że organ oświadczył, że nie wydawał decyzji z przedmiotu objętego wnioskiem strony skarżącej i oświadczenia tego nie sposób zanegować. Równocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd nie ma podstaw do uznania udzielonej informacji za niepełną czy nie zgodną ze stanem rzeczywistym, tym bardziej, że proste zestawienie treści wniosku z treścią udzielonej odpowiedzi, nie pozwala dostrzec niezupełności i nieadekwatności odpowiedzi. Podkreślić należy przy tym, że skarżący stawiając organowi zarzut bezczynności, czy braku zupełności odpowiedzi, nie wskazuje chociażby w jakiej części odpowiedzi nie uzyskał. Okoliczność zgodności treści udzielonej informacji publicznej z rzeczywistym stanem rzeczy, nie podlega zaś ocenie Sądu w ramach kontroli stanu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zaistniał stan bezczynności organu w wyżej opisanym rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.