III SAB/Gl 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Gminy W. w przedmiocie infaromacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, określonej we wniosku bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie organu w zakresie zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej; 3) w pozostałym zakresie oddalić skargę; 4) zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. B. (dalej: skarżący), w dniu [...] r. złożył do Gminy [...] (dalej: organ), wniosek o udostępnienie informacji publicznej nieprzetworzonej – projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] r. Wniosek został złożony elektronicznie i wpłynął do organu [...] r., co potwierdzaj data na pieczęci wpływu na wydrukowanym i dołączonym do skargi wniosku. Skarżący podnosi, że termin określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie został dochowany. W związku z tym składa skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków i wnosi o wskazanie winnych zaistniałej sytuacji oraz podjęcie działań w celu niedopuszczenia do niczym nieusprawiedliwionej bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nieudzielenie odpowiedzi na wniosek nie dowodzi nienależytego wykonywania obowiązków służbowych, lecz braku możliwości jej udzielenia z uwagi na fakt, że trwają analizy oraz ciągły etap projektowania. Dane, o które wnioskował skarżący zostaną udostępnione i przedstawione do publicznego wglądu, jak również opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu gminy w W., co umożliwi skarżącemu zapoznanie się z interesującymi go informacjami niezwłocznie po zakończeniu związanej z nimi procedury. O tych okolicznościach skarżący był poinformowany pismem z [...] r. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy tylko podmiotów, które ją posiadają. Jeśli organ nią nie dysponuje to odpowiedź, że organ nie jest w jej posiadaniu stanowi udzielenie informacji publicznej. W piśmie z [...] r. skarżący podtrzymał swoją skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Niezależnie złożył w dniu [...] r. dodatkowe wyjaśnienia. Podkreśla w nich, że informacja publiczna powinna być udostępniona do [...] r., a faktycznie została udostępniona [...] r. Podnosi także sprawę bezczynności wójta w realizacji obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, W. 2005). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. (Wyrok WSA w Gliwicach z 21.05.2021 r., II SAB/Gl 34/21, LEX nr 3190147) Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 10.01.2007 r. - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10.01.2007 r. , I OSK 50/06, LEX nr 291197) Niezbędnym jest zatem ustalenie, czy organ, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom ustawy z dnia 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) (dalej: u.d.i.p.) Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19, LEX nr 2768858) WSA w Szczecinie w wyroku z 12.11.2020 r. wyraźnie wskazuje, że burmistrz jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. (Wyrok WSA w Szczecinie z 12.11.2020 r., II SAB/Sz 92/20, LEX nr 3096350) Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od organu informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie sformułowano stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w pkt. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). Przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej było żądanie udostępnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 w/w. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2013 r. II SAB/Wa 44/13, LEX nr 1303086) Także NSA stoi na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych niż publiczne, ma charakter publiczny. (Wyrok NSA z 30.11.2016 r., I OSK 1691/15, LEX nr 2190252) Wobec powyższego wnioskowana przez skarżącego informacja, dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. (wyrok WSA w Olsztynie z 17.04.2008 r. II SAB/Ol 10/08 LEX nr 506435, wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699) Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności. (wyrok NSA W-wa z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545) Przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] r. znajduje uzasadnione podstawy. Organ nie zareagował na złożony wniosek w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uznać więc należy, że organ jest w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z [...] r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż po dacie wniesienia skargi zostało sporządzone pismo zawierające odpowiedź na wniosek w piśmie z dnia [...] r. Załatwienie wniosku przez organ po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (Wyrok WSA w Warszawie z 28.05.2020 r., II SAB/Wa 80/20, LEX nr 3072123) Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, uznać należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894) Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z 17.10.2014 r., II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558) Obowiązkiem sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zważywszy na krótki okres od dnia złożenia przez skarżącego wniosku do organu, do dnia wniesienia skargi, bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Jednocześnie, w związku z faktem, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi, sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Końcowo wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości pozostawienia skargi bez rozpoznania w takim przypadku. Uwzględniając skargę na bezczynność, według art. 149 p.p.s.a., sąd nie orzeka w zakresie wskazania winnych zaistniałej sytuacji oraz podjęcie działań w celu niedopuszczenia do niczym nieusprawiedliwionej bezczynności organu. Wobec tego tym zakresie skarga zostaje oddalona. W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 1 p.p.s.a. [...] ([...]) zł tytułem wpisu od skargi.