III SAB/Gl 128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariusza Policji 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 24 czerwca 2019 r. pełnomocnik M.Z. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z wnioskiem o zapłatę, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie należności w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a w przypadku odmowy wypłaty wnioskowanej należności wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji odmownej. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach pismem z 10 lipca 2019 r. nr [...] poinformował stronę, iż na dzień rozpatrywania wniosku brak jest podstaw ustawowych do jego realizacji. Nie oznacza to jednak odmowy wypłaty świadczenia, gdyż po wejściu w życie nowych przepisów organy Policji będą zobligowane do podjęcia działań niezbędnych do naliczenia i wypłaty należności. Od powyższego pełnomocnik strony złożył odwołane, gdyż uznał zaskarżone pismo za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako K.p.a.). Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez M.Z. odwołania. Złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga została oddalona wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2606/19, gdyż Sąd ten uznał, iż Komendant nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu strony - nie odmówił prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby. Ponieważ nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu bądź braku uprawnienia strony tym samym postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 24 czerwca 2019 r. nie zostało jeszcze zakończone. Ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie złożył pełnomocnik strony w piśmie z 23 marca 2020 r. Powołując się na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagał się załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z 24 czerwca 2019 r. decyzją administracyjną. Postanowieniem z 4 maja 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji uznał, że nie można organowi zarzucić bezczynności, gdyż w aktualnym stanie prawnym na skutek wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty należnego ekwiwalentu. Nie zgadzając się z powyższym, pismem z 3 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. W jej uzasadnieniu, powołując się na art. 35 § 3 K.p.a., zarzucił organowi niezakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z 24 czerwca 2019 r. i przekroczenie ustawowo określonego terminu załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że o bezczynności można mówić, gdy w terminie określonym w K.p.a. lub akcie szczególnym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach pełnomocnik strony domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a nadto zasądzenia od organu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, gdyż w jego ocenie Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W rozpoznawanej sprawie bezczynność taka rzeczywiście miała miejsce. Skarżący zwrócił się bowiem 24 czerwca 2019 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o zapłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jego wniosek organ załatwił pismem z 10 lipca 2019 r., w którym poinformował stronę, iż na dzień rozpatrywania wniosku brak jest podstaw ustawowych do jego realizacji. Ponieważ ten sposób załatwienia sprawy skarżący (vide: ponaglenie z dnia 23 marca 2020 r.), podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowali, albowiem w wyroku z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2606/19 wskazano, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów w drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej, co oznacza, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach winien był rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też uznać należało, iż zwłoka organu w tym zakresie nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Podobnie jak powoływanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, albowiem brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należy, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, o co wnioskuje skarżący. Zdaniem Sądu brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału nie dotyczy jednak przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Trybunał orzekł o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Pogląd o możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach WSA w Białymstoku z 19 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 773/19, z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bk 848/19 oraz w Gdańsku z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19, z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 313/19; dostępne w CBOSA). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Uwzględniając zatem, że z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje tym, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby merytoryczne załatwienie wniosku było niemożliwe. To oznacza, że udzielona w tym zakresie w formie pisma niespełniającego wymogów decyzji informacja nie jest zgodna z prawem, bowiem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem Sądu, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak NSA w wyroku z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jendrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r. o sygn. akt SA 761/81 – OSPiKA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114 oraz art. 107 ustawy o Policji). Tym bardziej, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy. Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był - czego nie uczynił - rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o przysługiwaniu świadczenia, jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Powyższe w świetle art. 104 K.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, uznać, że przesłane skarżącemu pismo z 10 lipca 2019 r. jest prawidłową formą załatwienia jego sprawy. A ponieważ zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dlatego też oceniając rozpoznawaną sprawę przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzić należało, iż Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach dopuścił się bezczynności w merytorycznym załatwieniu wniosku. Jednakże Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi pozostającemu w zwłoce rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, iż organ na wniosek z 24 czerwca 2019 r. udzielił odpowiedzi 10 lipca 2019 r., działając w błędnym przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Podobnie postanowieniem z 4 maja 2020 r. nr [...] odpowiedział na ponaglenie strony złożone w tej sprawie błędnie przyjmując, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku TK stanowi uzasadnioną przeszkodę do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponieważ Sąd w składzie tu orzekającym stanowiska tego nie podzielił, na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480,00 zł przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265).