III SAB/Gl 138/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta C. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zasądza od Starosty C. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Wnioskiem z 1 sierpnia 2022 r. J. M. (dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Starosty C. (dalej także jako "Organ") o przesłanie na skrzyknę podawczą ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. W odpowiedzi z 11 sierpnia 2022 r. Organ przesłał Skarżącemu żądany projekt. Kolejnym wnioskiem z 15 sierpnia 2022 r. Skarżący wniósł o uzupełnienie przekazanej informacji w zakresie podstawy ustawienia znaków na skrzyżowaniu drogi [...] z ul. [...]. Jednocześnie Skarżący domagał się informacji na temat oznakowania przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą [...], a także wyjaśnienie kto jest odpowiedzialny za ich oznakowanie, jeśli to jest Starosta C., to dlaczego w projekcie organizacji ruchu nie są uwzględnione znaki pionowe D-6. Pismem z 6 września 2022 r. Organ poinformował Skarżącego, że: 1. oznakowanie skrzyżowania z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) wprowadzone zostało w czerwcu 2019 r. na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu nr [...]. Obecnie trwa procedura dostosowania organizacji ruchu w rejonie skrzyżowania z ul. [...] do przebudowanego odcinka drogi powiatowej (załączono skan przedmiotowego projektu w zakresie skrzyżowania). Organ wyjaśnił jednocześnie, że przez przeoczenie projekt nie został dołączony do poprzedniej korespondencji kierowanej do Skarżącego, 2. oznakowanie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową [...], w tym oznakowanie przejść dla pieszych, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywanZia nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), należy do właściwości GDDKiA Oddział [...] i wychodzi poza zakres projektu obejmującego oznakowanie drogi powiatowej. Ponadto Starosta wskazał że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu C. jest Starosta C., a dodatkowe informacje z zakresu zarządzania można uzyskać kontaktując się z oddziałem Inżynierii Ruchu i Drogownictwa Wydziału Komunikacji Starostwa C. Pismem z 11 września 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Organu zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W oparciu o wskazane zarzuty Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 sierpnia 2022 r. dotyczącego organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...], a w szczególności informacji o: - podstawie ustawienia znaków na skrzyżowaniu drogi [...] z ul. [...], - oznakowaniu przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą [...] - kto jest odpowiedzialny za ich oznakowanie i jeśli to jest Starosta C., to dlaczego w projekcie organizacji ruchu nie są uwzględnione znaki pionowe D-6. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie od Organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien był udostępnić mu przedmiotową informację publiczną w terminie 14 dni od złożenia wniosku, czyli do 29 sierpnia 2022 r. Biorąc pod uwagę to, że wniosek został złożony poprzez ePUAP, więc tą samą drogą powinien uzyskać odpowiedź, czego Organ nie uczynił mimo, że był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Skarżący podkreślił, że Starosta C. jest organem odpowiedzialnym za zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych, a droga [...], której dotyczą żądane informacje jest drogą powiatową. Organ jest zatem właściwym adresatem skierowanego zapytania, tym bardziej, że już wcześniej Skarżącemu został udostępniony projekt organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Skarżący we wniosku nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania i z tej przyczyny udzielono skarżącemu odpowiedzi w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Organu, żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej ponieważ dotyczy stosowania prawa w konkretnym przypadku. Wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 459/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący wystąpił do Organu o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] i taką informację otrzymał. Następnie wystąpił z wnioskiem o jej uzupełnienie w którym nie wskazał na jakiej podstawie opiera swój kolejny wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak powołania się przez Skarżącego we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie obligował, zdaniem Sądu, organu do domniemywania trybu rozpatrzenia żądania. Skoro zatem we wniosku Skarżący nie sprecyzował czego się domaga i na jakiej podstawie to Organ miał prawo potraktować jego wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie i rozpoznać go w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), z zachowaniem 30 dniowego terminu. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w niniejszej sprawie organ przystąpił do załatwienia sprawy i w odpowiedzi na wniosek Skarżącego z 1 sierpnia 2022 r. przesłał 11 sierpnia 2022 r. na skrzynkę ePUAP żądany projekt organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Natomiast na ponowny wniosek skarżącego z 15 sierpnia 2022 r., o uzupełnienie przekazanej informacji organ odpowiedział Skarżącemu pismem z 6 września 2022 r. Tym samym Organ dotrzymał 30 dniowy termin określony w art. 35 k.p.a. Na skutek złożonej przez Skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1230/23, uchylił zaskarżony wyrok z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 459/22 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA za uzasadniony uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślając, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają żadnych wymogów formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę. Istotne jest aby wynikało z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że okoliczność, że wniosek nie zawiera odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. To na organie ciąży bowiem obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że brak wskazania podstawy prawnej we wniosku Skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. automatycznie uwalniał organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto z uzasadnienia objętego skarga kasacyjną nie wynika, czy informacje o które zwrócił się skarżący we wniosku z 15 sierpnia 2022 r. zostały zakwalifikowane przez Sąd Wojewódzki jako mogące stanowić informację publiczną, a przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny zasadności postępowania organu sposobu rozpatrzenia wniosku. Ten etap kontroli sądowej nie nastąpił, gdyż Sąd uznał, że wobec braku wskazania przez Skarżącego podstawy prawnej wniosku mógł zostać on rozpoznany w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni. Poza nieprawidłowym uznaniem wymogu podania podstawy prawnej wniosku, ze stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie wynika w ramach jakiego postępowania administracyjnego sprawa pisma miałaby zostać rozpoznana, w rozumieniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). W zaleceniach sformułowanych dla Sądu I instancji, NSA nakazał dokonanie oceny charakteru pisma z 15 sierpnia 2022 r. i w konsekwencji ustalenie, czy zaistniała bezczynność w jego rozpoznaniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1230/23, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. III SAB/Gl 459/22. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. NSA w powołanym wyroku stwierdził, że brak odesłania we wniosku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez tę ustawę. NSA za niezasadne uznał tym samym stanowisko Sądu I instancji, że niewskazanie podstawy prawnej we wniosku Skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. automatycznie uwalniało Organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów u.d.i.p. i upoważniało do jego rozpoznania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni. Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że w sprawie nie jest kwestionowane, że Starosta C. jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu również wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący we wniosku z 15 sierpnia 2022 r. domagał się informacji w zakresie podstawy ustanowienia znaków na skrzyżowaniu drogi [...] z ul. [...] oraz informacji o podmiocie zobowiązanym do oznakowania przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu drogi [...] z drogą [...]. Informacje te dotyczą zatem organizacji ruchu na drodze i zawarte są w projekcie organizacji ruchu. Jak wynika natomiast z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784) projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1 i 1a i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest natomiast starosta, co wynika z art. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że projekt organizacji ruchu, który został wytworzony przez organ administracji publicznej w zakresie wykonywanych zadań władzy publicznej stanowi informację publiczną. Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 42/24, wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23 wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że Skarżący we wniosku nie wskazał, że domaga się żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powołał podstawy prawnej wniosku w postaci przepisów tej ustawy. Dla prawidłowej kwalifikacji wniosku wystarczające było już to, że wniosek dotyczył określonych informacji, które stanowią informację publiczną. Jednocześnie zdaniem Sądu nie można było potraktować tego wniosku jako wszczynającego postępowanie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego i zastosować termin z art. 35 § 3 k.p.a. (nie później niż w ciągu miesiąca), ponieważ termin ten obowiązuje w przypadku załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego przez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie czynności materialno-technicznej, przy czym czynność materialno-techniczna ma dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a dotyczących obywatela. W konsekwencji wniosek Skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. powinien być potraktowany od chwili jego doręczenia Organowi jako złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego na Organie spoczywał obowiązek załatwienia wniosku w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W niniejszej sprawie Organ nie wywiązał się nałożonego obowiązku w ustawowym terminie, gdyż udostępnił całość żądanej informacji w formie elektronicznej dopiero 12 września 2022 r. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo zawierające odpowiedź na wniosek datowane na 6 września 2022 r., jednakże Organ przesłał je Skarżącemu za pośrednictwem skrzynki ePUAP dopiero 12 września 2022 r., a zatem już po złożeniu skargi. Świadczy to o przekroczeniu ustawowego terminu i tym samym o bezczynności Organu. Z powyższych względów Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie skoro Organ po wniesieniu skargi udostępnił Skarżącemu żądaną informację w całości, to bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie Starosty C. do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć (pkt 3 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu, jakkolwiek Organ dopuścił się bezczynności, to jednak nie miała ona charakteru rażącego (pkt 1 sentencji wyroku). Organ po otrzymaniu skargi niezwłocznie przekazał żądaną informację i chociaż odpowiedź ta była spóźniona w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak działaniu Organu nie można przypisać znamion rażącego naruszenia przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się kwota 100 zł, jaką Skarżący uiścił inicjując postępowanie sądowe w sprawie.