III SAB/Gl 14/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć, Sędzia WSA Krzysztof Kandut, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie bezczynności organu odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. wpłynął wniosek S. W., który poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika domagał się zwrotu nadpłaty w podatku od towarów i usług stwierdzonej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Natomiast [...] r. pełnomocnik strony wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. domagając się ponaglenia w załatwieniu w/w sprawy. W tym samym dniu pełnomocnik wniósł skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od towarów i usług, do której dołączył wskazane wyżej pisma. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia przez pełnomocnika skarżącego ponaglenia w niniejszej sprawie) poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W tym miejscu należy zauważyć, że zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, co oznacza, że przepis ten obejmuje także inne niż wymienione w nim środki zaskarżenia, o ile przewidziano je w ustawie. Dotyczy to np. ponaglenia, które uregulowano w art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. – dalej jako O.p.). Służy ono bowiem na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p., a więc jest środkiem zaskarżenia w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ działający na podstawie przepisów O.p. W świetle okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie kwestia ta wydaje się zresztą niesporna, a uwzględnienie, że ponaglenie takie zostało wniesione czyni zbędnym dalsze wywody na temat konieczności dokonania tej czynności. Zarazem podkreślenia wymaga, że samo złożenie ponaglenia nie jest zdarzeniem świadczącym o wyczerpaniu środków zaskarżenia i tym samym nie stanowi wystarczającego warunku do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, akcentując, że – wskazany w art. 52 § 1 p.p.s.a. – wymóg wyczerpania środków zaskarżenia uznać należy za spełniony dopiero wtedy, gdy kompetentny organ ustosunkuje się do ponaglenia na podstawie art. 141 § 2 O.p. albo miesięczny termin do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 139 § 1 O.p., upłynie bezskutecznie. To wówczas dochodzi do wyczerpania administracyjnego (podatkowego) toku instancji. Nim to nastąpi uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji publicznej jest więc przedwczesne i – w konsekwencji – niedopuszczalne (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając słuszność tego poglądu, zauważyć należy, że wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. wiąże się z sytuacją, gdy od określonego zachowania organu administracji publicznej (organu podatkowego) w danym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) nie służy już żaden instrument prawny, którego wniesienie zmierzałoby do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Mowa tu o sytuacji, która zasadniczo zachodzi po rozpatrzeniu zwyczajnego środka zaskarżenia, a nie po jego złożeniu. Dopiero bowiem od ostatecznego wydanego w drugiej instancji rozstrzygnięcia środek zaskarżenia nie służy. Tym samym dopiero po wydaniu tego rozstrzygnięcia zachodzi stan, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. określany jako "wyczerpanie środków zaskarżenia". Opisana zasada nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest określona aktywność (działanie) organu administracji publicznej (organu podatkowego), gdyż ewentualną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej kwestii przez organ drugiej instancji strona może zaskarżyć na zasadach ogólnych. Jeżeli jednak organ ten zwleka z załatwieniem ponaglenia, które przecież ma służyć zwalczaniu bierności (zaniechania), to uznanie bezwzględnej konieczności nieograniczonego w czasie oczekiwania na zajęcie przezeń stanowiska niepewną czyniłoby możliwość wniesienia skargi i tym samym mogłoby prowadzić do pozbawienia strony prawa do sądu. Stąd też za słuszną należy uznać koncepcję, w myśl której, zgodnie z art. 139 § 1 O.p., ponaglenie powinno zostać załatwione bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania nie może nastąpić wcześniej niż po bezskutecznym upływie tego miesięcznego terminu. W świetle powyższego akceptacji wymaga pogląd, że strona powinna umożliwić właściwemu organowi wypowiedzenie się w sprawie ponaglenia w terminie przewidzianym w art. 139 § 1 O.p., a spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, o którym w art. 52 § 1 p.p.s.a., nastąpi, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie wniesiona po rozpatrzeniu ponaglenia albo po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skarga złożona wcześniej jest zatem niedopuszczalna. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga została złożona równocześnie z ponagleniem ustosunkowanie się organu do ponaglenia przed wniesieniem skargi było obiektywnie niemożliwe. W konsekwencji skarga została złożona przedwcześnie i jako taka musiała podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.