III SAB/Gl 14/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dniu od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na rzecz skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. (dalej: strona; skarżąca) 22 września 2023 r., w formie elektronicznej, skierowała do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. (dalej: Prezes WSA w G.; organ administracji) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o informację w postaci kopii wszystkich pism stron w sprawie sygn. akt II SA/Gl 486/23". Strona wniosła by żądane informacje przekazać w formie skanów za pośrednictwem email. W dniu 3 października 2023 r., skarżąca została wezwana do uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 50 zł za wydanie kopii znajdujących się w aktach sprawy o III SA/GI 486/23, pism stron postępowania. W wezwaniu podkreślono, że należy je wykonać w terminie 7 dni a bezskuteczny upływ tego terminu skutkował będzie pozostawieniem wniosku z 22 września 2023 r. bez rozpoznania w myśl art. 220 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto zaznaczono, że w związku z koniecznością wystosowania tego wezwania termin udzielenia odpowiedzi na wniosek z 22 czerwca 2023 r. ulega wydłużeniu do 22 listopada 2023 r., stosownie do art. 13 ust 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwanie wystosowano do skarżącej zawiadomienie z 23 października 2023 r. o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z 22 września 2023 r. W piśmie z 22 grudnia 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezesa WSA w G. polegającą na nieudzieleniu jej, na jej wniosek z 22 września 2023 r., informacji publicznej w postaci kopii wszystkich pism stron w sprawie o sygn. akt III SA/GI 486/23. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie w terminie informacji publicznej oraz: 2) art. 12a § 4 p.p.s.a. i art. 234 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że wnioskodawczyni domaga się wydania kopii dokumentów z akt sprawy jako strona postępowania sądowoadministracyjnego, mimo że status jej taki nie przysługuje ani nie wnioskowała o jego przyznanie. Wobec powyższego skarżąca żądała: a) stwierdzenia, że Prezes WSA w G. jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, orzeczenia o jej charakterze i nakazania temu organowi rozpoznania wniosku skarżącej z 22 września 2023 r.; b) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezes WSA w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w pismach kierowanych do skarżącej, będących reakcją na jej wniosek z 22 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro przedmiotem skargi stanowiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 czerwca 2023 r., II SAB/Łd 124/22, Legalis nr 2950223). W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy jest dopuszczalne żądanie uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydanie kopii dokumentów z akt sprawy sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy żądanie to zostaje sformułowane w trybie u.d.i.p. przez podmiot niebędący stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Na wstępie należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się m. in. prezes sądu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2004 r., II SAB/Wa 58/04, Legalis nr 1125359), zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do sędziego lub przewodniczącego wydziału znajdującego się w danej strukturze sądu należy traktować zawsze, jako wniosek do prezesa sądu przy przyjęciu domniemania przekazania pisma według właściwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2022 r., II SAB/Wa 47/22, Legalis nr 2792296). W tej sytuacji, uznać należy, że nie ulega wątpliwości, że Prezes WSA w G. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana w odpowiedzi na skargę. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę bezzwłocznego załatwiania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej. "Bezzwłocznie" nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, by w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka. U.d.i.p. nie precyzuje formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do wnioskodawcy musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzić należy, że udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, której organ udzieli skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem odróżnić od "milczenia" organu sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę i sposób udostępnienia żądanych informacji. W takim przypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika ponadto, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom jej udostępnienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot taki w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ma powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Samo zaś udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Należy przy tym zauważyć, że z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawa ta nie jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, skoro przepis ten stanowi, że przepisy ustawy (u.d.i.p.) nie naruszają innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do odmiennych zasad dostępu do informacji publicznej zaliczyć należy zasady dotyczące opłat związanych z udostępnieniem informacji. Konieczne jest zatem każdorazowe dokładne badanie treści złożonego wniosku pod kątem m.in. zasad dostępu wnioskodawcy do żądanej informacji w oparciu o inne ustawy, które wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mają pierwszeństwo w zastosowaniu w przypadku kolizji z ogólnymi zasadami dostępu do informacji określonymi w u.d.i.p. Odrębna regulacja dotyczy tego, na co wyraźnie wskazuje ustawa szczególna, tam zaś gdzie sprawa uregulowana jest jedynie częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p. (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, Legalis nr 753675). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej i jej przepisy bez wątpienia znajdują zastosowanie do określenia charakteru informacji, czy określenia adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, a także ustalenia, czy może i powinno dojść do zastosowania odmiennych zasad dostępu do informacji. Te szczególne zasady dotyczą odpłatności za m.in. odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy również wtedy, gdy dokumenty te są nośnikami informacji publicznej i z tego tytułu podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zasady odpłatności określone w p.p.s.a. nie miałyby zastosowania, gdyby skarżąca żądając udostępnienia informacji publicznej nie domagała się określonego dokumentu (w niniejszej sprawie: "kopii wszystkich pism stron w sprawie sygn. akt II SA/Gl 486/23"). Opłata kancelaryjna nie jest opłatą za informację, czy jej udzielenie, lecz za udostępnienie określonego dokumentu stanowiącego nośnik informacji i to niezależnie od formy jego udostępnienia (papierowa, czy też elektroniczna). W ocenie Sądu nie istnieje jednak możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (art. 14 ustawy). Nie jest więc to czynność warunkowa tj. wykonanie danej czynności żądanej przez stronę nie jest uzależnione od uiszczenia należnej opłaty kancelaryjnej. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czy też nieuiszczenia takiej opłaty. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej uzależniając to od uiszczenia opłaty kancelaryjnej w wysokości 50 zł. Nieuiszczenie opłaty nie powoduje pozostawienia pisma/wniosku bez rozpoznania, a jedynie w przypadku, gdy strona nie uiści opłaty zarządza się jej ściągnięcie (art. 220 § 1 p.p.s.a.). Taki pogląd został m.in. wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2022 r., III OSK 5213/21 (Legalis nr 2795900), które to stanowisko podziela również skład Sądu w niniejszej sprawie (por. także: wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2023 r., II SA/Kr 1058/23, Legalis nr 3024904). Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić dopiero do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (por. postanowienie NSA z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13, Legalis nr 915747; wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2023 r., IV SA/Po 641/23, Legalis nr 3017998; wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2024 r., IV SA/Po 721/23, Legalis nr 3037635). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ administracji do dnia rozpoznania skargi A. C. w dniu 27 marca 2024 r. przez Sąd I instancji nie udostępnił wskazanej we wniosku z 22 września 2023 r. informacji publicznej, a tym samym pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że podmiot zobowiązany w terminie i szybko reagował na wniosek (z 22 września 2023 r.) wniesione przez skarżącą (odpowiednio pisma z 3 i 23 października 2023 r.). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, lecz konieczna jest wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym np. w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony lub jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (pkt 1 wyroku). Jak wynika z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Dlatego też zasadnym jest nałożenie na organ administracji obowiązku rozpoznania wniosku A. C. z 22 września 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).