III SAB/Gl 148/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od zwrotu akt; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r., R.B. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 kwietnia 2021r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo złożenia poprawnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z niezbędnymi dokumentami do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy, nie wydał żadnej decyzji ani nie poinformował o wszczęciu postępowania czy wyznaczeniu terminu na załatwienie sprawy, nie wezwał również skarżącego do złożenia odcisków linii papilarnych. Skarżący akcentował, że charakter jego sprawy nie jest skomplikowany, a w konsekwencji nie występują okoliczności uzasadniające tak długie procedowanie. Podkreślił jednocześnie, że dwukrotnie (pismami z 17 maja 2021 r. oraz 7 czerwca 2021 r.) zwracał się do organu administracji z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy jednakże nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Ponadto, złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie z 28 czerwca 2021 r. do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców w W. nie przyczyniło się do rozpoznania sprawy, zaś treść udzielonej na nie odpowiedzi wskazuje jednoznacznie, że organ prowadzący postępowanie nie zapoznał się z aktami. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia sprawiedliwego traktowania każdego z wnioskodawców wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu. Dodatkowo zaakcentował, że począwszy od 2017 r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przypadająca na każdego pracownika stale rośnie i pomimo dołożenia wszelkich starań nie jest możliwe szybsze wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w ustawowym terminie, w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagę, że wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii znacząco wpłynęło na funkcjonowanie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wprowadzono wówczas ograniczenia w przypadku cudzoziemców wysyłających wnioski pocztą lub składających je w skrzynkach podawczych bowiem terminy uzupełnienia braków formalnych wniosków (osobiste stawiennictwo w urzędzie czy złożenie odcisków linii papilarnych) są wyznaczane w formie pisemnej lub telefonicznej zgodnie z kolejnością wpływu wniosku. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużony czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy jest wynikiem stałego napływu dużej ilości wniosków i przejściowymi brakami kadrowymi spowodowanymi absencją chorobową pracowników w sytuacji pandemii. W dniu 4 października 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, będące uzupełnieniem skargi. Skarżący domagał się w nim zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wydania decyzji w tym zakresie oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Nadto zażądał wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Odnosząc się do otrzymanej odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku, że zarówno stan epidemii jak i braki kadrowe nie mogą uzasadniać przekroczenia przewidzianych prawem terminów. W nawiązaniu do powyższego wskazał, że wydziały spraw cudzoziemców działające w innych województwach umożliwiają rezerwację terminów dla bezpośredniego złożenia wniosków pobytowych jak i uzupełnienia braków formalnych oraz złożenie linii papilarnych w dniu złożenia wniosku, co przyczynia się do szybszego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca tj. od 20 kwietnia 2021 r., organ administracji nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie. Nie powiadomił również strony o przyczynach zwłoki pomimo tego, że skarżący dwukrotnie składał pisma z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy, wskazując na obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. Do chwili orzekania przez Sąd nie ma również informacji o załatwieniu sprawy skarżącego, chociaż od dnia złożenia wniosku minęło prawie 8 miesięcy. Takie działanie organu, w ocenie składu orzekającego, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd ma świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Jednocześnie zdaniem Sądu okoliczności wskazane przez organ, a dotyczące zarówno wzrostu liczby składanych wniosków, braków kadrowych jak stanu pandemii i zawiązanymi z nią trudnościami z funkcjonowaniem urzędu nie usprawiedliwiają stanu bezczynności. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu należało uznać za uzasadniony, a organ zobowiązać do załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną postawę organu (a więc niewydanie w terminie aktu), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela jednocześnie pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi administracji grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Podkreślić należy, że zasadność zastosowania tego środka prawnego pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu a jego zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 387/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności zaś funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.