III SAB/Gl 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "S" Sp. z o.o. we W. na bezczynność "B" Spółka Akcyjna w U. w przedmiocie udzielenia informacji o przebiegu leczenia ubezpieczonego oraz przesłania dokumentacji medycznej oddala skargę. Skargą datowaną z 19 stycznia 2018 r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako "A", Spółka, Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność "B" Spółka Akcyjna (dalej jako "B" SA), zarzucając naruszenie normy art. 38 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1844 ze zm.). Wniosła w niej o: - zobowiązanie "B" Spółka Akcyjna do przestawienia skarżącej "A" Spółka z o.o. informacji o przebiegu leczenia J.A. w okresie od 2013 r. do 2017 r. oraz przekazania kserokopii dokumentacji medycznej za ten okres; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 3169, dalej: p.p.s.a.); - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z [...] r. lek. S.N., działający na zlecenie Spółki, będącej pełnomocnikiem Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie "C" S.A., wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji co do zakresu leczenia ubezpieczonego J.A. w okresie od 2013 do 2017 r. i przesłanie dokumentacji medycznej go dotyczącej. Podkreślono, że J.A. objęty był bowiem ochroną ubezpieczeniową przez wskazany zakład ubezpieczeń na życie. Do wniosku załączono zgodę Ubezpieczonego na udzielenie informacji oraz pełnomocnictwo dla Skarżącej do występowania w imieniu ubezpieczyciela. Jednakże pismem z [...] r. organ odmówił udzielenia informacji dotyczących Ubezpieczonego oraz dotyczącej go dokumentacji medycznej. W dniu [...] r. Spółka ponowiła wniosek, wyjaśniając szczegółowo swoje umocowanie do występowania w tej sprawie. [...] r. "B" SA znowu odmówiła przytaczając tę samą argumentację, co w poprzednim piśmie bowiem nie dostrzegał, że wnioskodawca – "A" - działał w imieniu zakładu ubezpieczeń, co zgodnie z art. 38 ust 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, skutkować powinno udzieleniem wnioskowanej informacji oraz dokumentacji. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, iż w deklaracji ubezpieczeniowej z [...] r. J.A. upoważnił Stronę do występowania do podmiotów wykonujących działalność leczniczą, które udzielały świadczeń zdrowotnych. Zatem powyższą odmowę uznano za bezzasadną. Zaakcentowano, że Spółka jest agentem Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie "C" S.A., a zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 22 maja 2003r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (t.j. Dz.U. 2016, poz. 2077) wskazuje, że pośrednik (tj. "A" Sp. z o.o., wykonuje czynności agencyjne w imieniu lub na rzecz zakładu ubezpieczeń, polegające na m.in. uczestniczeniu w administrowaniu i wykonywaniu umów ubezpieczenia, także w sprawach o odszkodowanie. Ubezpieczyciel upoważnił stosownym pełnomocnictwem Skarżącą m.in. do występowania i pozyskiwania dokumentów umożliwiających rozpatrzenie roszczenia, ustalenie odpowiedzialności TUnŻ "C" S.A. oraz wydania decyzji. Wniosek o udzielenie informacji był więc prawidłowy, skoro złożył go właściwie umocowany lekarz. Zatem skonkludowano, że skarga stała się konieczna. W odpowiedzi na skargę "B" SA wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie wskazując podstawę prawną wniosku oraz przedstawione do niego załączniki, w tym m.in. "kopię pełnomocnictwa udzielonego "A" Sp. z o.o. przez Towarzystwo Ubezpieczeń na Życia "C" S.A. do wykonywania w imieniu i na rzecz TUnŻ "C" S.A. czynności agencyjnych określonych w § 3 Umowy Agencyjnej nr [...] z dnia [...], polegające na obsłudze zawierania i realizacji: Umowy Ubezpieczenia Grupowego na życie dla posiadaczy kart kredytowych z dnią [...] r., w tym także w zakresie obsługi roszczeń, Umowy Ubezpieczenia Grupowego na życie dla pożyczkobiorców pożyczek gotówkowych i kredytobiorców kredytów ratalnych z dnia [...], w tym także w zakresie obsługi roszczeń, a w szczególności m.in. do ustalania przyczyn i okoliczności zdarzeń losowych poprzez występowanie i pozyskiwanie dokumentów ubezpieczeniowych umożliwiających rozpatrzenie roszczenia, ustalenie odpowiedzialności TUnŻ "C" S.A. oraz wydanie decyzji". Wyjaśniono, że w ww. pełnomocnictwie nie wypełniono wykropkowanych miejsc, w których miały być wskazane daty zatwierdzenia przez Zarząd TUnŻ "C" S.A. [...] dotyczących Umów Ubezpieczenia Grupowego na życie oraz daty ich wejścia w życie. Nadto wniosek został podpisany przez lekarza S.N., ale nie dołączono pełnomocnictwa dla S.N. do działania w imieniu Skarżącej - "A" Sp. z o.o., posiadał jedynie umocowanie od TUnŻ "C" S.A. Dlatego też pismem z dnia [...] r. organ odmówił Skarżącej udzielenia informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego, wskazując, że zgodnie z art. 38 ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, o przekazanie informacji w trybie ww. ustawy może wystąpić wyłącznie zakład ubezpieczeń, którym w niniejszej sprawie jest TUnŻ "C" S.A. Ponadto wskazano, że do wniosku nie załączono dokumentu wykazującego umocowanie S.N. do działania w imieniu Skarżącego, oraz wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej upoważnienia dla lekarza do występowania o informację o stanie zdrowia może udzielić wyłącznie zakład ubezpieczeń. Wyrażono także gotowość do udostępnienia dokumentacji medycznej bezpośrednio TUnŻ "C" S.A., w razie wskazania numeru szkody lub roszczenia, pod jakim sprawa jest prowadzona przez TUnŻ "C" S.A. Skarżąca pismem z [...] r. wskazała, że działa jako agent TUnŻ "C" S.A. oraz co jest jej działalnością. Wskazano dalej, że TUnŻ "C" S.A. udzieliło Skarżącej pełnomocnictwa do wykonywania w jego imieniu i na jego rzecz umów ubezpieczeń, co rodzi konieczność pozyskania informacji niezbędnych do oceny ryzyka i ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora Biura Skarżącego, niebędącego lekarzem. Pismem z dnia [...] r. "B" SA ponownie odmówił Skarżącej udzielenia informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego. Zwrócił także uwagę na fakt, że z treści deklaracji ubezpieczeniowej zawierającej oświadczenie ubezpieczonego o wyrażeniu zgody na udostępnienie dokumentacji medycznej lub informacji o stanie zdrowia nie wynika czy dotyczy ona jednej z umów ubezpieczenia grupowego wymienionych w treści pełnomocnictwa udzielonego Skarżącemu przez TUnŻ "C" S.A. Ponadto wskazano, że wobec udzielenia przez ubezpieczonego upoważnienia do dostępu do dokumentacji medycznej na rzecz Skarżącej, możliwe byłoby udostępnienie mu kserokopii dokumentacji medycznej, jeżeli z wnioskiem o jej udostępnienie zwróciłaby się osoba uprawniona do działania w imieniu Skarżącego. Ponownie wskazano, że lek. S.N. nie posiadał umocowania do działania w imieniu Skarżącego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] r. Skarżący wskazał ponownie na działanie w roli agenta TUnŻ "C" S.A. Wyjaśniono, że S.N. posiada odpowiednie umocowanie od ubezpieczyciela TUnŻ "C" S.A., zaś działania Skarżącego jako pełnomocnika ubezpieczyciela traktować należy jako czynności dokonane przez samego reprezentowanego. Skarżąca wezwała organ do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi pod rygorem wystąpienia na drogę sądową. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora Biura Skarżącego, niebędącego lekarzem. Pismem z [...] r. "D" K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyraził gotowość do udostępnienia Skarżącej dokumentacji medycznej ubezpieczonego w razie złożenia wniosku podpisanego przez osobę umocowaną do działania w imieniu Skarżącej. W konsekwencji Spółka złożyła skargę. Dalej "B" SA przedstawił stan prawny sprawy i zagadnienia procesowe – uzasadniając żądanie odrzucenia skargi zaakcentował brak legitymacji czynnej Skarżącej (art. 50 § 1 p.p.s.a.), brak ponaglenia na bezczynność (art. 53 § 2b p.p.s.a.) oraz niedochowanie terminu do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Organu (nie z art. 3 § 2 pkt 8 ale z pkt 4 p.p.s.a.) i upływ ustawowego 30-dniowego terminu. Argumentując konieczność oddalenia skargi podkreślił brak bezczynności, gdyż kolejne odpowiedzi były wysyłane z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu ze wskazaniem braków wniosku oraz możliwości ich usunięcia. Nadto przedstawiono obszernie stan prawny spornego zagadnienia dzieląc go na 6 części. Na rozprawie obie strony sporu podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 3169 – zwany dalej p.p.s.a.), na który powołała się strona skarżąca wnosząc skargę, stwierdza, iż kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka wniosła do sadu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż działając w imieniu zakładu ubezpieczeń Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie "C" S.A. zwróciła się do "B" SA z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego J.A., żądając udzielenia informacji za okres od 2013 do 2017: kto skierował do szpitala (adres placówki), z jakim rozpoznaniem przyjęty, wywiad, rozpoznanie końcowe lub przesłania kserokopii dokumentacji medycznej z ten okres – czego nie otrzymała mimo trzykrotnego pisemnego wystąpienia ([...], [...], [...]r.). Natomiast odmowa uwzględnienia wniosku - zdaniem "B" SA - wynikała wyłącznie z jego braków formalnych i niewłaściwego umocowania wnioskodawcy, o czym poinformowano Spółkę ([...], [...], [...]r.). Zważywszy na żądania "B" SA odrzucenia skargi "A" na wstępie więc wskazania wymaga, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a – zatem prawidłowo została wskazana podstawa skargi, gdyż spór dotyczy bezczynności organu a nie aktu lub czynności z pkt 4. Nadto skarżąca Spółka posiadała legitymacje do jej wniesienia, gdyż z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a w tej sprawie Spółka występowała jako wnioskodawca inicjując postępowanie udzielenie informacji medycznej. Wprawdzie powoływane przez Stronę umocowanie było podważane i kwestionowane przez "B" SA i stało się przyczyną sporu w niniejszej sprawie ale to dotyczy już kwestii merytorycznej rozstrzygnięcia. Poza tym z mocy art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – wymiana pism i poinformowanie "B" SA o skierowaniu sprawy do sądu w przypadku nieudostępniania dokumentacji wypełnia tą przesłankę. Tym samym skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi Spółki. Przechodząc więc do merytorycznego rozpatrzenia zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów na wstępie zaakcentować należy, że celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie bezczynności czy przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidualnych było zdyscyplinowanie organów administracji w celu nadawania sprawnego biegu sprawom, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego. Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie Siedmiu Sędziów, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, z dnia 19 maja 2003 r., o sygn. akt OSA 1/03 przesądzono, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Tym samym stosunek prawny pomiędzy takim zakładem a zakładem ubezpieczeń, w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, udostępnienie zaś tej dokumentacji następuje w drodze działania (czynności) zakładu, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego należy przyjąć, że kontrola z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna, a wręcz konieczna skoro skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę wnioskodawcy poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – udzielenia żądanej informacji. Natomiast z analizy przedstawionych dokumentów nie wynika zasadność zgłaszanych przez "A" zarzutów. Na podstawie art. 38 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej – ust. 1 zakład ubezpieczeń może uzyskać odpłatnie od podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, które udzielały świadczeń zdrowotnych ubezpieczonemu lub osobie, na rachunek której ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia, informacje o okolicznościach związanych z oceną ryzyka ubezpieczeniowego i weryfikacją podanych przez tę osobę danych o jej stanie zdrowia, ustaleniem prawa tej osoby do świadczenia z zawartej umowy ubezpieczenia i wysokością tego świadczenia. Z żądaniem przekazania informacji występuje lekarz upoważniony przez zakład ubezpieczeń (ust.5). Natomiast podmiot wykonujący działalność leczniczą przekazuje posiadane informacje o stanie zdrowia ubezpieczonego lub osoby, na rachunek której ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia, zakładowi ubezpieczeń, który o te informacje występuje, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia otrzymania wystąpienia o przekazanie informacji (ust.7). Zauważyć także należy, że dokumentacja medyczna jest szczególnym zbiorem danych osobowych. Informacje o stanie zdrowia zawarte w dokumentacji medycznej podlegają zaostrzonemu rygorowi ochrony prawnej, ponieważ zaliczane są do kategorii danych osobowych wrażliwych. Ustawodawca zapewnia szczególną ochronę tego rodzaju danych w ustawie z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1000). Dlatego w art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 922), pozostającym nadal w mocy, wprowadza generalny zakaz przetwarzania danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym. Zakaz przetwarzania danych wrażliwych stanowi przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności (art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Szczególna ochrona danych o stanie zdrowia realizowana jest również poprzez obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Lekarz, pielęgniarka lub położna mają obowiązek zachować w tajemnicy informacje związane z pacjentem, a uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu. W ten sposób dokumentacja medyczna podlega tajemnicy zawodowej, ponieważ zawiera tego rodzaju dane. Od zakazu przetwarzania danych wrażliwych przewidziano wyczerpująco wskazane w ustawie wyjątki, których nie wolno interpretować rozszerzająco. Każdorazowo upoważnienie do udostępnienia dokumentacji medycznej musi zaleźć podstawę w akcie prawnym rangi ustawy. Skoro tak to podnieść należy, że uprawnionym do żądania informacji medycznej jest zakład ubezpieczeń – tu: TUnŻ "C" SA. Jednak w jego imieniu i na rzecz tego towarzystwa jako dającego zlecenie występuje w sprawie agent – "A" - skarżąca Spółka, powołując się na umowę agencyjną i art. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym, zgodnie z którego pkt 1 - pośrednik ubezpieczeniowy wykonuje czynności w imieniu lub na rzecz zakładu ubezpieczeń, zwane dalej "czynnościami agencyjnymi", polegające na: pozyskiwaniu klientów, wykonywaniu czynności przygotowawczych zmierzających do zawierania umów ubezpieczenia, zawieraniu umów ubezpieczenia oraz uczestniczeniu w administrowaniu i wykonywaniu umów ubezpieczenia, także w sprawach o odszkodowanie, jak również na organizowaniu i nadzorowaniu czynności agencyjnych (działalność agencyjna). Tak też oznaczony został we wniosku skierowanym do "B" SA wnioskodawca żądania. Jednakże pismo to podpisał lekarz S.N., jako działający z upoważnienia TUnŻ "C" SA, a nie agenta – "A" - składającego wniosek w imieniu zakładu ubezpieczeń. Poza tym jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę w treści udzielonego "A" pełnomocnictwa pozostały wykropkowane odpowiednie miejsca na wskazanie numeru i daty podjęcia uchwały przez Zarząd TUnŻ "C" S.A. oraz daty wejścia jej w życie; ten dokument pełnomocnictwa nie został uzupełniony o wskazane dane, co uniemożliwiało "B" SA weryfikację, czy przedłożona deklaracja ubezpieczeniowa dotyczy jednej z Umów Ubezpieczenia Grupowego na Życie wymienionych w pełnomocnictwie. Podkreślić jeszcze raz stanowczo należy, że wniosek składa wyłącznie upoważniona osoba, gdyż może narazić Instytut na zarzut udostępnienia dokumentacji medycznej osobie trzeciej. W związku z tym, że "B" SA wyrażało ciągłą gotowość wydania skarżącej żądanych informacji niezwłocznie po otrzymaniu od niej dokumentu umożliwiającego potwierdzenie, że skarżąca jest osobą uprawnioną do uzyskiwania dokumentacji medycznej - to nie można Klinice skutecznie zarzucić bezczynności. W ocenie Sądu "B" SA zachowała należytą staranność domagając się potwierdzenia umocowania podmiotu będącego wnioskodawcą w sprawie. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze czynności podejmowane systematycznie, przedstawianie wątpliwości formalnych wniosku przez "B" SA celem prawidłowego prowadzenia postępowania o udzielenie informacji medycznej - w konsekwencji nie można uznać, aby działania te nosiły znamiona bezczynności czy przewlekłości. Nie zwalania to jednak obu stron niniejszego sporu od rozważenia i wspólnego uzgodnienia wymogów formalnych wystarczających ale koniecznych do załatwienia sprawy. Celem bowiem takiego postępowania jest pozytywne rozstrzygnięcia sytuacji podmiotu uprawnionego do konkretnego świadczenia, uzależnionego od uzyskania stosownej informacji medycznej, a nie wzajemne udowadnianie zaniechań czy nieprawidłowości przez podmioty działające na rynku i zobowiązane do należytej staranności oraz dbałości o prawa uprawnionego pacjenta. Wobec powyższego skargą, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono