III SAB/Gl 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A w O. na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w Z. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w Z., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Dyrektora Szpitala Powiatowego w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. W dniu [...] r. A (dalej jako strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Szpitala Powiatowego w Z. (dalej również jako organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako udip) oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...] zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest organizacją zrzeszającą fizjoterapeutów i innych pracowników zakładów medycznych, zakładów fizjoterapii, rehabilitacji, jednostek naukowo-badawczych, działających w kilkudziesięciu regionach Polski. Jego głównym celem jest obrona praw, godności i interesów wszystkich jego zrzeszonych członków. Dla prawidłowego działania strony zaś konieczne jest posiadanie informacji na temat warunków pracy i płacy poszczególnych grup zawodowych ze szczególnym uwzględnieniem fizjoterapeutów zrzeszonych w związku pracujących w różnego rodzaju szpitalach czy zakładach medycznych. Celem pozyskania danych było ustalenie jak w skali całego kraju kształtują się zarobki osób wykonujących wymienione wyżej zawody, przyczyn ewentualnych dysproporcji tak, by móc następnie podjąć odpowiednie kroki zmierzające do usprawnienia tego mechanizmu i wypracowania schematu wynagradzania, premiowania czy zatrudniania, który nie będzie powodował dyskryminacji pomiędzy poszczególnymi grupami zawodowymi. Wniosek o wskazanie wysokości średnich zarobków nie stanowi informacji o wynagrodzeniu indywidualnym, lecz jest pytaniem o dysponowanie publicznymi środkami. W dalszej części skarżący wykazywał, że Dyrektor Szpitala jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje wchodzą w zakres tego pojęcia. Niemniej jednak mimo złożenia wniosku strona nie otrzymała żądanych danych w ciągu czternastu dni od złożenia wniosku. Dyrektor Szpitala zaś nie powiadomił wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia w udzieleniu informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala przyznał, że nie udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, co było spowodowane trudną sytuacją kadrową będącą następstwem epidemii SARS-CoV2. Dyrektor wskazał, że niezwykle częste ujawniania osób podejrzanych o zakażenie lub zakażonych wirusem powoduje konieczność ich odosobnienia. Wniosek skarżącego został przyjęty, jednak pozostał niezałatwiony. Niemniej jednak [...] r., zatem 4 dni po złożeniu skargi, organ udostępnił skarżącemu informacje w zakresie i formie przez niego żądanej. Analizując sprawę Sąd pozyskał całość korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. Z przedstawionej przez organ dokumentacji wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez stronę [...] r. W tym wniosku strona domagała się podania: 1. wysokości (kwota brutto) uposażenia zasadniczego pracowników fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii i magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz w lipcu 2020 r. z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia w poszczególnej grupie zawodowej; 2. wysokości premii przyznanej pracownikom fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii i magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz w lipcu 2020 r. z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia w poszczególnej grupie zawodowej; 3. liczby pracowników-fizjoterapeutów zatrudnionych jednocześnie na podstawie umowy o pracę oraz na podstawie umowy cywilnoprawnej w okresie od stycznia do lipca 2020 r., 4. liczby pracowników zatrudnionych w placówce z podziałem na technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii, 5. liczby pracowników oraz formy ich zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilnoprawne) z podziałem na technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii. Żądana informacja miała zostać przesłana wyłącznie drogą elektroniczną na podany przez skarżącego adres mailowy. Z treści korespondencji mailowej między stronami wynika, że dopiero [...] r. organ przesłał żądane informacje "w nawiązaniu do dzisiejszej rozmowy telefonicznej". W aktach organu znajduje się wydruk pisma przesłanego skarżącemu, z którego treści wynika, że podano: 1. wynagrodzenie zasadnicze brutto technika masażysty, technika fizjoterapii, licencjata fizjoterapii, magistra fizjoterapii, w miesiącach od stycznia do lipca 2020 r., 2. wskazano na brak specjalistów fizjoterapii, 3. podano, że w okresie od [...] do [...] r. pracownicy fizjoterapii nie otrzymali premii, 4. wyszczególniono liczbę pracowników na poszczególnych stanowiskach zatrudnionych w styczniu 2020 r. i w okresie od lutego do końca lipca 2020 r., 5. wskazano, że personel ten wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, a w okresie od stycznia do lipca 2020 r. nie były zawierane umowy cywilnoprawne z personelem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 udip stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). Stosownie do treści art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. Zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości - i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie - że Dyrektor Szpitala w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 udip. Szpital Powiatowy bowiem jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym. Dyrektor Szpitala jest zaś podmiotem reprezentującym podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Należy zauważyć, iż zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2021 r. poz. 711), sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z KRS Szpitala wynika zaś, że Szpital jest Samodzielnym Zakładem Opieki Zdrowotnej. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Nie ma zatem wątpliwości, że Szpital jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości Sądu, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udzieleniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 udiop stanowi bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń oraz dodatkowych składników, wypłacanych pracownikom Szpitala stanowią informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych. W ocenie Sądu dane te wchodzą w zakresie pojęcia zasad funkcjonowania podmiotu w odniesieniu do majątku, którym ten podmiot dysponuje. Spełniona zatem została przesłanka z art. 1 ust. 1 udip w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip. Istotną jest również treść art. 13 udip, w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W niniejszej sprawie odpowiedzi na wniosek z [...] r. udzielono odpowiedzi dopiero w dniu [...] r. i to po rozmowie telefonicznej, zapewne przypominającej o złożonym wniosku. W dacie udzielania odpowiedzi w organie już znajdowała się skarga na bezczynność w udostępnieniu danych stanowiących informację publiczną. Nie ulegało zatem wątpliwości, że doszło do bezczynności organu. Stanu tego nie zmienia fakt, że udzielono odpowiedzi podając wszystkie dane, o udostępnienie których zwrócił się skarżący. Niewątpliwie jednak doszło do tego z uchybieniem terminów ustawowych, wynikających z powołanych wyżej przepisów. Z tego względu Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Wyjaśnienia organu w zakresie przyczyn niedochowania terminu, jakkolwiek nieusprawiedliwiające samego faktu pozostawania w bezczynności, to jednak pozwoliły przyjąć, że bezczynność nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że zobowiązanym do udzielenia informacji jest podmiot leczniczy, prowadzący oddział zakaźny, którego nie tylko personel medyczny, ale również personel administracyjny pozostaje narażony na zagrożenie zarażenia SARS-CoV2. Co prawda pracownicy administracji Szpitala nie wykonują bezpośrednio działań leczniczych, jednak mogą pozostawać w tym samym budynku, co osoby zarażone. Nie sposób również uchronić się przed kontaktem z osobami bezobjawowo przechodzącymi zarażenie wirusem. To wszystko mogło doprowadzić do sytuacji opisanej przez organ, a polegającej na znacznej rotacji pracowników, przebywaniu pracowników na kwarantannie, czy też poddanych leczeniu. W tych okolicznościach niezałatwienie wniosku w terminie nie było wynikiem intencjonalnego działania organu (art. 149 § 1a ppsa). Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty [...] zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Trudno bowiem obciążać obowiązkiem zapłaty organ, który z uwagi na obiektywne okoliczności uchybił terminowi do załatwienia wniosku, jednak po przypomnieniu telefonicznym, stosownych danych niezwłocznie udzielił. Skarżący zaś nie wskazał na żadne okoliczności, które uzasadniałyby orzeczenie obowiązku zapłaty żądanej kwoty. Nie podał, jakoby brak tych informacji w jakikolwiek sposób zakłócił jego funkcjonowanie czy też spowodował powstanie jakiegokolwiek uszczerbku. Sam skarżący przypomniał organowi telefonicznie o złożonym wniosku dopiero na dzień przed otrzymaniem informacji. Nie wskazano bowiem w skardze, by wcześniej stosowne monity były kierowane pod adresem organu. Tymczasem stan epidemii, znaczne obciążenie pracą personelu również administracyjnego powodują, że zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia żądanej kwoty [...] zł. Owszem organ z jednej strony jest zobligowany do zapewnienia właściwego działania jednostki, którą kieruje. Z drugiej jednak strony stan epidemii o nadzwyczajnym, niespotykanym dotąd charakterze usprawiedliwia bezczynność organu w takim stopniu, że niezasadne jest zasądzanie żądanej kwoty. W związku z tym, że organ ostatecznie udzielił wszystkich żądanych przez skarżącego informacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do uczynienia zadość żądaniu skarżącego. Skoro bowiem skarżący uzyskał wszystkie żądane informacje, to zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do ich udzielenia było bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa