III SAB/Gl 157/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora [...] O. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 13 marca 2022 r. M. P. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność Dyrektora [...] w O. (dalej: organ) w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 3 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z 3 stycznia 2022 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej organu wniósł o udostępnienie informacji w zakresie skanu protokołu wraz z załącznikami z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze – samodzielny referent. Pismem z 20 stycznia 2022 r. doręczonym skarżącemu tego samego dnia za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek oraz przesłał skan protokołu z naboru wraz z załącznikami tj. kwestionariuszem spełnienia wymagań formalnych oraz wypełnionymi przez kandydatów testami. Pismem z 21 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej o prawidłowe załatwienie jego wniosku tj. przekazanie pełnej treści protokołu bez zastosowania procesu anonimizacji oraz poinformował, iż termin udzielenia odpowiedzi na wniosek zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upłynął 18 stycznia. W tym samym dniu organ wyjaśnił, iż wniosek trafił do folderu spam, gdzie znajdował się wśród wielu propozycji szkoleń i reklam, stąd odpowiedź na wniosek została przekazana z opóźnieniem, jednak niezwłocznie po jego zauważeniu przez pracownika organu. Pismem z 21 stycznia 2022 r. Dyrektor [...] w O. zwrócił się do niewybranego kandydata z zapytaniem czy wyraża zgodę na udostępnienie swoich danych osobowych w związku z wnioskiem o informację publiczną dotyczącym protokołu wraz z załącznikami z naboru na stanowisko samodzielny referent. Osoba ta w wiadomości elektronicznej z 1 lutego 2022 r. nie wyraziła zgody na udostepnienie jej danych osobowych osobom trzecim, o czym poinformowano skarżącego. W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie określonej przepisami. - art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie procesu anonimizacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej w sprawie; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych oraz zasądzenia określonej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazał na cel ustawy i odformalizowany tryb postępowania oraz podkreślił brak jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających działanie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołał się do braku zgody osoby niewybranej na ujawnienie jej danych osobowych oraz konieczność ochrony jej prywatności. Osoba taka może bowiem nie być zainteresowana tym, aby jej dotychczasowy pracodawca powziął wiadomość, że poszukuje ona innej pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej p.p.s.a.) Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (są to sprawy obejmujące decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19): "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przy czym, jak orzekł NSA w postanowieniu z 13 października 2021r. o sygn. akt III OSK 3789/21, uchwała ta pozostaje wiążąca i znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzielając informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udzielenie żądanej informacji. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA orzekającego w sprawie III OSK 3789/21 zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełnym zakresie podziela stanowisko wyrażone zarówno w cytowanej uchwale, jak i w postanowieniu o sygn. akt III OSK 3789/21. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność organu została wniesiona przez skarżącego 13 marca 2022 r., a podmiot zobowiązany udostępnił skarżącemu żądaną informację już 20 stycznia 2022 r. zatem w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902 – dalej powoływana jako u.d.i.p.) nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępnił uprzednio (tj. przed wniesieniem skargi do WSA) informację publiczną w formie czynności materialno – technicznej. Wobec powyższego, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, a ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla oceny samej dopuszczalności skargi. Powyższy pogląd znajduje również swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowieniach NSA z: 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 26/20, 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2968/19 oraz sygn. akt II OSK 1004/19 i sygn. II OSK 2968/19, 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1117/19, 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 531/21 i sygn. akt I OSK 1051/21. Jak trafnie zwrócono uwagę w literaturze prawniczej, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie (M. Bogusz. Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "historyczną" bezczynność organu administracji publicznej. Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. OSP z 2021/1/5). O ewentualnej zasadności skargi można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby organ przed wniesieniem skargi nie załatwił wniosku strony w pełnym zakresie, np. gdyby udzielona informacja była niepełna a jednocześnie organ nie odniósł się do brakującego zakresu żądanych danych w żaden sposób; w takim przypadku organ pozostawałby w bezczynności co do niezałatwionej części wniosku. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Po przekazaniu części żądanych danych stronie, spór dotyczy legalności anonimizacji danych osobowych zawartych w protokole oraz w załącznikach udostępnionych skarżącemu na jego wniosek. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zatem celem rozstrzygnięcia wskazanego wyżej sporu należy sięgnąć do owych przepisów odrębnych, którymi w analizowanym zakresie są regulacje ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami (pogrubienie Sądu) związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Z art. 13 ust. 2 wynika przy tym, iż ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko, powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów. Zdaniem Sądu, z powołanego przepisu wynika, iż informacją publiczną są wszelkie informacje dotyczące kandydata w zakresie spełniania przez niego wymagań określonych w ogłoszeniu, ale nie jego dane personalne. Jeżeli informacje dotyczące kandydata mają związek z tymi wymaganiami, podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co za tym idzie, informacją publiczną jest również informacja o uszeregowaniu kandydatów biorących udział w konkursie, a także informacja o ocenie poszczególnych kandydatów. Zarówno uszeregowanie kandydatów, jaki i ich ocena, dotyczą bowiem kwestii spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu, są zatem objęte dyspozycją art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Ujawnieniu podlegają jedynie dane osobowe kandydata wybranego, o czym stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z powołanymi przepisami, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja ta zawiera: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Z tego przepisu wynika zatem, iż wskazane w nim informacje stanowią informacją publiczną, którą udostępnia się w sposób wskazany w art. 7 pkt 1 i art. 11 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten w żaden sposób nie pozwala natomiast na objęcie definicją informacji publicznej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych również danych personalnych kandydata niewybranego. Tym bardziej, że art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych nie mówi o wynikach naboru, lecz o wszelkich informacjach o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru (a więc dotyczy wcześniejszego etapu rekrutacji), ale tylko takich informacjach, które mieszczą się w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Podkreślić zatem należy, że postanowienia art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wskazują, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną. W drugiej jednak części ustawodawca dookreśla, że informacje te stanowią informację publiczną jedynie "w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze". A contario z woli samego ustawodawcy dane personalne niewybranego kandydata takie jak imię i nazwisko nie stanowią informacji publicznej. Czym innym jest bowiem udostępnienie danych w postaci imion i nazwisk osób zatrudnionych w ramach danej jednostki czy pełniących funkcję publiczne, a czym innym udostępnienie danych innych osób, które chronione są na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, a które to dane osoby te zgodziły się udostępnić organowi w zakresie związanym tylko i wyłącznie z samą procedurą naboru. W obecnym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości fakt, że sytuacja kandydata, który przystąpił do konkursu jest odmienna od sytuacji kandydata, który został wybrany wskutek przeprowadzonego naboru. Dany kandydat dopiero z momentem wyboru jego kandydatury musi zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę jego prywatności, niż w ma to miejsce w przypadku pozostałych osób biorących udział w naborze. Na prawidłowość powyższej interpretacji wskazuje nie tylko wyżej przedstawiona wykładnia językowa, ale także celowościowa. W ocenie Sądu celem podania do publicznej wiadomości danych kandydata wybranego jest umożliwienie społecznej kontroli przeprowadzonego konkursu i sprawdzenie, czy wyłoniony kandydat rzeczywiście spełnia jego wymogi. W tym kontekście nie jest potrzebne ujawnianie danych osób, które wymogów tych nie spełniły albo spełniły w stopniu niższym niż kandydat wyłoniony w konkursie. Wskazanie imion i nazwisk kandydatów niewybranych nie jest niezbędne dla dokonania oceny zachowania warunku przejrzystości i konkurencyjności w trakcie przeprowadzonego naboru jak i obowiązujących w nim zasad. Tym bardziej, że wszelkie dokumenty z naboru, w tym odpowiedzi na pytania testowe udzielone przez obu kandydatów skarżący otrzymał. Rzeczą organu było więc udostępnienie danych po dokonaniu oceny pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu wynikających z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej analizy organ prawidłowo stwierdził, że dane personalne osób kandydujących na określone stanowisko, które w wyniku konkursu nie zostały wybrane do zatrudnienia będą podlegały anonimizacji. Z tego powodu Sąd uznał, że nie zachodzi sytuacja, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w jakimkolwiek zakresie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zauważyć należy, że skarżący, któremu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyznano prawo pomocy nie poniósł żadnych niezbędnych kosztów postępowania sądowego.