III SAB/Gl 159/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R.S. (dalej jako strona, skarżący) pismem z 17 maja 2021 r. (złożonym w administracji Zakładu Karnego 24 maja 2021 r.), zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Z. (dalej jako organ, Dyrektor ZK), o udostepnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za uzasadnione lub częściowo uzasadnione za rok 2020. Pismem z 2 czerwca 2021 r. organ, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej jako udip), wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Organ wskazał nadto, że przygotowanie żądanych danych według kryteriów nakreślonych przez skarżącego wymaga dokonania przeglądu wszystkich spraw skargowych. Z tego względu, mając na uwadze konieczny nakład pracy, żądana informacja ma walor informacji przetworzonej. Dyrektor ZK przedłużył termin do załatwienia wniosku strony do 23 lipca 2021 r. W odpowiedzi z 10 czerwca 2021 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do tego, że informacja, której żąda jest przetworzona. Nie uczynił zadość wezwaniu. W konsekwencji w piśmie z 21 lipca 2021 r. organ odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego. Powołując się na art. 3 udip Dyrektor ZK wskazał, że żądana informacja ma walor informacji przetworzonej. Jej przygotowanie wymagałoby przejrzenia akt wszystkich postępowań skargowych zainicjowanych przez osadzonych, a następnie przygotowanie kopii wszystkich rozstrzygnięć, w których skargi zostały uznane osobno za zasadne i za częściowo zasadne. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych organ wywiódł, że jeżeli udostępnienie informacji wiąże się z nakładem pracy, poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, informacja zyskuje walor informacji przetworzonej. Skarżący zaś, mimo wezwania organu, nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. W skardze na bezczynność skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku oraz zasądzenia kwoty 2.000 zł na jego rzecz na podstawie art. 149 ppsa. Uzasadniając skargę podniósł, że organ niewłaściwie zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną. Nadto w terminie ustawowym nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z 17 września 2021 r. skarżący wskazał, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Jej udostępnienie wymaga jedynie sporządzenia kopii rozstrzygnięć, co nie pociąga nadmiernego zaangażowania personelu ani wysokich kosztów. Podniósł również, że organ z urzędu winien ustalić, że udostępnienie informacji jest istotne dla interesu publicznego, ponieważ skarżący nie jest prawnikiem i nie może tego uczynić samodzielnie. Argumentował, że uzyskanie żądanych danych miało na celu ustalenie, czy organ prawidłowo reaguje na skargi osadzonych, czy odpowiednio reaguje na zgłaszane przez nich uchybienia, czy wprowadza procedury mające zapobiegać podobnym uchybieniom w przyszłości. Żądana informacja jest zatem szczególnie istotna dla interesu publicznego, ponieważ dotyczy bezpośrednio kwestii funkcjonowania państwa, w tym przypadku służby więziennej. Pismem z 1 grudnia 2021 r. organ poinformował Sąd, że zgodnie z § 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 listopada 20121 r. w sprawie zniesienia Zakładu Karnego w Z., z dniem 30 listopada znosi się Zakład Karny w Z.. W myśl z kolei § 3 tego zarządzenia należności i zobowiązania likwidowanego Zakładu przejmuje z dniem 1 grudnia 2021 r. Minister Sprawiedliwości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), zatem przed rozprawą nie zachodziła konieczność doręczania organowi korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ppsa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd. Na wstępie wskazać należy, że nie było sporu między stronami co do tego, że organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Więziennictwo należy do zadań publicznych, a dyrektor ZK niewątpliwie te zadania wykonuje. Nie było sporu między stronami i co do tego, że żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Spór koncentrował się na tym, czy żądana informacja ma walor informacji przetworzonej. Rozstrzygnięcie tego sporu miało zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi na bezczynność. Od tego uzależniony był wymagany ustawą sposób reakcji organu na skierowane doń zapytanie. Bezczynność bowiem zachodzi również wtedy, gdy organ podjął działania w wyniku złożonego wniosku, jednakże działania te nie przybrały formy wynikającej z ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przepis art. 16 udip reguluje sytuacje, w których nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej. W myśl tego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić wówczas, gdy żądana informacja jest informacją przetworzoną, a strona nie wykaże, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Strona bowiem żądała kopii rozstrzygnięć organu, który skargi osadzonych uznał za zasadne lub częściowo zasadne w 2020 r. Organ słusznie wskazał, że udzielenie odpowiedzi wymagałoby analizy wszystkich akt skargowych za 2020 r. oraz sporządzenia kopii rozstrzygnięć według kryteriów wskazanych przez stronę. Wykonanie tych obowiązków wiązałoby się z zaangażowaniem pracowników organu. Prawidłowo zatem organ zastosował tryb wezwania z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Nie jest tak, jak tego chce skarżący, że przygotowanie żądanych rozstrzygnięć stanowi udostępnienie informacji prostej. Po pierwsze skarżący wymagał, by dane spełniały konkretne kryteria, według których informacja winna być dla niego przygotowana. Nie domagał się przedłożenia kopii wszystkich rozstrzygnięć, lecz tylko takich, w których skargi uznano za zasadne i częściowo zasadne. Po drugie udostępnienie rozstrzygnięć wymagałoby usunięcia z nich danych umożliwiających identyfikację osadzonych składających skargi. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie pozostaje w tym przypadku informacją prostą. Strona do akt sądowych złożyła pismo z 17 września 2021 r., w którym starała się uzasadnić, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ta argumentacja była jednak spóźniona i nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Strona miała uzasadnić interes publiczny w odpowiedzi na wezwanie organu, a nie dopiero w postępowaniu sądowym. Oceniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził, że organ podjął właściwe działania. Najpierw, w jedenastym dniu od złożenia wniosku, wezwał do usunięcia braku formalnego wniosku, a wobec jego nieuzupełnienia zajął stanowisko wobec żądań strony, w terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy. Nie pozostawał zatem w bezczynności niezwłocznie przystępując do procedowania wniosku. W ocenie Sądu prawidłowa była również forma odmowy udostępnienia informacji publicznej. Pismo z 21 lipca 2021 r. stanowi bowiem decyzję administracyjną. Organ odpowiadając na wniosek skarżącego pozostał na jednoznacznym stanowisku, że żądana informacja jest informacją publiczną. Co więcej kierując pismo do strony opatrzone datą 21 lipca 2021 r., zawarł oznaczenie organu, omówienie żądania strony, stanowisko organu co do tego żądania, wskazał podstawę prawną i dokonał jej analizy, wskazał adresata, a podpis złożył Dyrektor jednostki penitencjarnej. Działanie organu jest tutaj konsekwentne – organ nie dyskutuje z tym, czy kopie rozstrzygnięć w sprawach skargowych są informacją publiczną, lecz stwierdza, że ich udostępnić nie może ze względu na niewykazanie interesu publicznego w uzyskaniu danych. Oceniając zatem zasadność skargi podnieść należy, że organ nie pozostawał w bezczynności. Zajął stanowisko w sprawie pozostając konsekwentnym co do kwalifikacji prawnej informacji i rozstrzygnięcia w przedmiocie jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zatem w sytuacji, gdy pismo nie jest nazwane decyzją, to jest nią w istocie wówczas, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis organu lub upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, Lex nr 157973). Zdaniem Sądu pismo organu z 21 lipca 2021 r. zawiera elementy, jakie powinna mieć decyzja. Wskazano w nim adresata, a więc stronę postępowania, gdyż tą jest osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kolejnym elementem było oznaczenie organu administracyjnego, przez co należy rozumieć wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. Jednocześnie pismo to zostało opatrzone podpisem organu. Ponadto sformułowanie, że organ rozpatrzył wniosek strony odmownie stanowi jednoznaczne rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Wobec powyższego pismo Dyrektora ZK należało uznać za decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 udip. Wprawdzie nie zostało w nim zawarte pouczenie o przysługujących wnioskodawcy środkach zaskarżenia, to jednak brak takiego pouczenia nie dyskwalifikuje go jako decyzji, stanowić natomiast będzie wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Bez znaczenia pozostają natomiast zarzuty skarżącego dotyczące trafności stanowiska organu dotyczącego odmowy udzielenia żądanej informacji, gdyż te nie podlegają kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę