III SAB/Gl 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2005 r. przy udziale- na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.Z. na bezczynność Wójta Gminy U. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem M.Z. z [...]r. skierowanym do wójta gminy U. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Pismem z [...]r. organ administracji powołując się na art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie adresów właścicieli działek oraz wskazanie uprawnionego geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia – w ciągu siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. To wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony [...]r. Postanowieniem z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu zażalenia M.Z. wyznaczyło Wójtowi Gminy U. 30 dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn zwłoki. W uzasadnieniu wyraziło pogląd, że wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie – art. 30 ust. 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pismem z [...]r. Wójt Gminy U. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie postępowania rozgraniczeniowego powołując się przy tym na art. 61 § 1 i 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Pismem z [...]r. organ administracji zwrócił się do strony o określenie, czy wskaże ona geodetę, czy też ma to uczynić organ administracji. Kolejnym pismem z [...]r. Wójt Gminy U. zwrócił się do uprawnionego geodety o wykonanie prac geodezyjnych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Pismem z [...]r. uprawniony geodeta poinformował organ administracji o tym, że pełnomocnik strony nie zawarł z nim umowy dotyczącej wykonania prac geodezyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.Z. wniosła o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia w terminie czternastu dni od dnia prawomocności orzeczenia, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu powołując się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie stwierdziła, że organ administracji wbrew postanowieniu SKO nie załatwił sprawy w terminie, przez co powiększa się szkoda z tytułu bezprawnego korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów sądowych oraz o przesłuchanie świadka-geodety. W uzasadnieniu nie zgodził się z zarzutem bezczynności podnosząc, iż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony, a nie z urzędu. W tej zaś sytuacji na stronie ciąży obowiązek przedłożenia dokumentacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze strona zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie brak było negatywnej przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego, sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 tej ustawy, "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i innych aktów lub czynności. Tylko zatem stwierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności może skutkować zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 tej ustawy). Skarga M.Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Natomiast według art. 31 ust. 1 tej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Szczegółowe zasady postępowania rozgraniczeniowego określono w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z § 1, rozporządzenie określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Według § 3 podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: stwierdzające stan prawny nieruchomości, określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Tymi dokumentami są między innymi: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic, szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic. Należy również podkreślić, że według art. 34 ust. 1, i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego. Z kolei, zgodnie z przepisem art. 61 § 1, 3 i 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Pojęcie strony definiuje natomiast art. 28 k.p.a. Według art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Ta regulacja prawna oznacza, że treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, którego organ administracji nie jest władny ustalać, domniemywać, czy też zmieniać. Decydujące znaczenie ma tutaj – jak to już podniesiono - wola strony wszczynającej postępowanie. Należy przyjąć, że samo doręczenie żądania wywołuje automatyczny skutek w postaci wszczęcia postępowania, a więc podmiotem wszczynającym jest strona. Organ administracji nie może ani odmówić wszczęcia postępowania (które już się rozpoczęło z dniem złożenia żądania), ani zaniechać jego przeprowadzenia po otrzymaniu żądania. W razie złożenia takiego wniosku, ten organ z mocy prawa jest zobowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (tak w wyroku NSA z 10 maja 1996 r., sygn. SA/Wr 2454/95). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Organ administracji, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. miał zatem obowiązek zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami w sprawie - w tym wypadku właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Jednocześnie zaś był uprawniony do tego, aby w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do usunięcia braków podania poprzez dołączenie wszystkich niezbędnych dokumentów wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym - pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek strony ma bowiem ten skutek, że to na niej ciąży obowiązek przedłożenia organowi administracji wszystkich niezbędnych dokumentów, co wiąże się z poniesieniem kosztów ich uzyskania. Na organie administracji - oprócz wskazanych już powinności proceduralnych - z mocy art. 77 k.p.a. ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ta regulacja oznacza, że w sprawie rozgraniczenia nieruchomości organ administracji winien wyegzekwować od strony spełnienie wymagań ustalonych w przepisach prawa – w tym wypadku w rozporządzeniu wykonawczym. Z woli ustawodawcy przeniesiono tutaj zatem ciężar dowodu na stronę, która w trybie administracyjnym, a nie sądowym zmierza do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Obowiązki wynikające z przepisów wykonawczych ciążą na organie administracji jedynie wówczas, kiedy to postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z urzędu. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w razie nie przedłożenia przez stronę dokumentacji wynikającej ze wskazanych już przepisów prawa organ administracji winien pozostawić podanie strony z [...]r. bez rozpoznania. Należy przy tym podkreślić, że po zebraniu niezbędnych dokumentów strona może w każdym czasie skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Natomiast brak jest takich mechanizmów prawnych, aby to strona mogła zmusić organ administracji do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).