III SAB/Gl 17/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Asesor WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie zaświadczenie o dokonaniu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ś. do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wniosków E. R. o wydanie zaświadczeń o dokonaniu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych za I i II kwartał 2005 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł.) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2005 r. E. R. wystąpiła do Urzędu Miasta w Ś. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania opłaty pierwszej raty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...] Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich UM w Ś. pismem z dnia [...] 2005 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 ze zm.) wezwał E. R. do usunięcia braków poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 5 zł od podania oraz 11 zł za wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni wniosła skargę do Prezydenta Miasta Ś. kwestionując zasadność powyższego wezwania w związku z pominięciem regulacji art. 3 ustawy o opłacie skarbowej oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 6 maja 2003 r. FPK 11/02 ONSA 2003/3/92. Pismem z dnia [...] 2005 r. Zastępca Prezydenta Miasta Ś. nie uwzględnił powyższej skargi wyjaśniając, iż zgodnie z treścią przepisów art. 3 ustawy o opłacie skarbowej oraz art. 11.1 ust. 10 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. Nr z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) opłacie skarbowej nie podlegają wyłącznie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ponieważ podlegają opłatom o charakterze publicznoprawnym w formie opłaty za korzystanie z zezwoleń. Natomiast w przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego dokonanie opłaty za korzystanie z zezwoleń nie pobiera się innych opłat o charakterze publicznoprawnym niż opłata skarbowa. Zaznaczył, iż powyższe nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonym przez skarżącą stanowiskiem zawartym w Uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA, gdyż odnosi się ono do opłat za wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Na skutek zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta Ś. sprawy wydania p[przedmiotowego zaświadczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w związku z regulacją art. 37 k.p.a. oraz 104 k.p.a. przysługuje zasadniczo tylko w przypadku, gdy sprawa podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem wniosek o wydanie zaświadczenia nie uruchamia postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, to zaś czyni niedopuszczalnym zażalenie na niezałatwienie sprawy w termie. Zaznaczono przy tym, iż wydanie zaświadczenia przepisy prawa mogą uzależniać od spełnienia dodatkowych warunków, m.in. uiszczenia opłat, jednakże w tym zakresie nie znajduje zastosowania przepis art. 261 k.p.a. odnoszący się do postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...] 2005 r. E. R. wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego dokonanie opłaty drugiej raty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Również w tym przypadku Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich UM w Ś. pismem z dnia [...] 2005 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960ze zm.) wezwał E. R. do usunięcia braków oporze uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 5 zł od podania oraz 11 zł za wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] 2005 r. E. R. wezwała Prezydenta Miasta Ś. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania opłaty pierwszej i drugiej raty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych lub wydanie postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Wezwała przy tym na niezgodne z przepisami prawa żądanie uiszczenia opłat skarbowych, bezzasadność wezwania jej do uiszczenia opłaty za wydawanie zaświadczeń w trybie art. 64 k.p.a. oraz pozbawienie jej możliwości wniesienia zażalenia do wyższej instancji na skutek niewydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] 2005 r. Zastępca Prezydenta Miasta Ś. poinformował o podtrzymaniu stanowiska w sprawie zawartego w pismach z dnia [...] 2005 r. oraz [...] 2005 r. W skardze na bezczynność organu E. R. domagała się nakazania Gminie Ś. wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania opłaty, I i II raty za rok 2005 r., za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu kwestionowała zasadność wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej od podania o wydanie przedmiotowego zaświadczenia oraz za wydanie zaświadczenia w związku z pominięciem regulacji art. 3 ustawy o połacie skarbowej oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 6 maja 2003 r. FPK 11/02 ONSA 2003/03/92. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Prezydenta Miasta Ś. przedstawił dotychczasowy tok postępowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, iż stanowisko Prezydenta Miasta w tej sprawie jest zgodne z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydanego na skutek zażalenia skarżącej na bezczynność organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy nie podejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Przedmiotem postępowania jest bezczynność Prezydenta Miasta Ś. polegająca na nie wydaniu zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania tego dokumentu. Przepis art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w skrócie k.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że zaświadczeniami są czynności, które polegają na urzędowym potwierdzeniu istniejącego stanu faktycznego lub prawnego i dokonywane są przez organy administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Organ uwzględniając żądanie uprawnionego podmiotu wydaje zaświadczenie, co wymaga uprzedniego wystawienia tego dokumentu. Zaświadczenie ma w istocie charakter czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe oznacza, że do zwłoki w wykonaniu czynności poprzez wydanie zaświadczenia bądź wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a. ma zastosowanie przepis 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący skargi na bezczynność organu. Ponadto wnioskodawczyni wyczerpała środki zaskarżenia, bowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność w powyższym zakresie złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosowanej czynności (T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane odrębnie i bardzo lakonicznie w dziale VII K.p.a. W nauce oraz orzecznictwie sądowym nie odmawia się jednak postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń charakteru postępowania administracyjnego pomimo odrębności tego postępowania od ogólnego postępowania administracyjnego, wynikających zarówno z wykładni systemowej przepisu art. 1 § 1 Kodeksu, w którym postępowania te zostały wymienione oddzielnie w pkt 1 i 4, jak i z przedmiotu uregulowań. Pomimo, iż przepisy tego działu nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym (jurysdykcyjnym) podkreśla się, iż takie odpowiednie stosowanie przepisów postępowania jurysdykcyjnego jest uzasadnione, a nawet, iż organy w sprawach nie uregulowanych w Dziale VII, obowiązane są do odpowiedniego stosowania tych przepisów. (postanowienie SN z 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, publik. ONSAP 1997 r., nr 20, W. Chróścielewski – glosa do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt. II S.A./Gd 433/98 opublik. OSP z 201r., nr 6). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń wszczynane jest na podstawie żądania osoby uprawnionej. Żądanie może być wniesione na piśmie lub do protokołu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła wnioski o wydanie zaświadczeń, którymi zainicjowała postępowanie w przedmiotowym zakresie. Organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art 1 ust. 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 253, poz. 2532 ze zm.) wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosków poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 5zł od podania oraz 11 zł za wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec nieuiszczenia opłat skarbowych wniosku strony nie zostały rozpoznane. W tej sytuacji należało ocenić, czy powyższe działanie organu było prawidłowe, bowiem tylko takie postępowanie nie rodziłoby skutku w postaci bezczynności organu w zakresie realizacji złożonego w sprawie wniosku. Powołany przez organ przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie może czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten reguluje zatem czynności jakie organ powinien podjąć w związku z niedochowaniem wymagań formalnych podania, o jakich mowa w art. 63 k.p.a., a więc odnoszących się do formy i treści podania. Tymczasem wymóg, co do uiszczenia opłat związanych z wniesieniem podania nie jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Zatem przepis ten nie mógł mieć odpowiedniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co jest o tyle istotne, iż skutkiem jego zastosowania było pozostawienie podania bez rozpoznania, na co nie przysługuje środek zaskarżenia. W tej sytuacji istotnym było rozważanie w oparciu o jakie przepisy organ winien był podjąć czynności wobec nieuiszczenia opłaty, do czego wnioskodawczyni została wezwana. Kwestia wnoszenia należności z tytułu opłat postępowania została uregulowana odrębnie w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 261 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności z tytułu opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż 14 dni (§ 1). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone podanie podlega zwrotowi (§ 2). Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (§ 3). Opłaty w postępowaniu administracyjnym są ustanawiane na podstawie przepisów odrębnych. Do takich uregulowań należy zaliczyć ustawę o opłacie skarbowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit a) tej ustawy opłacie skarbowej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej podlegają podania (żądania, wnioski, odwołania zażalenia). Natomiast stosowanie do art. 6 pkt 1 pkt 1 tej ustawy obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od podań powstaje z chwilą wniesienia podania. Powyższe oznaczenia, iż opłata od podania jest uiszczana z góry. Na podstawie delegacji zawartej w art. 11 ust. 3 tej ustawy o opłacie skarbowej Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie sposobu pobierania, zapłaty i zwrotu opłaty skarbowej oraz sposobu prowadzenia rejestrów tej opłaty (Dz.U. Nr 110, poz. 1176). Stosownie do § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia jeżeli wniesiono podanie wzywa zobowiązanego do zapłaty opłaty skarbowej (...) organ, do którego wniesiono podanie wzywa zobowiązanego do zapłaty opłaty skarbowej w terminie określonym w odrębnych przepisach, z pouczeniem, że w razie niewykonania tego obowiązku podanie pozostawia bez rozpatrzenia. Wobec wskazanych regulacji, w ocenie Sądu, w przedmiotowym zakresie powinien mieć odpowiednio zastosowanie przepis art. 261 k.p.a. Po pierwsze przepis ten odnosi się do opłat postępowania administracyjnego. Jak już wskazano postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest także postępowaniem administracyjnym, choć o uproszczonych charakterze. Wprawdzie przepis art. 261 k.p.a. odnosi się do strony postępowania, nie uprawnia to jednak zdaniem Sądu, do przyjęcia, że jego zastosowanie zostało ograniczone wyłącznie do postępowania jurysdykcyjnego. Po drugie regulacja ta zabezpiecza interesy podmiotu postępowania, bowiem skutkiem nieuiszczenia opłaty jest zwrot podania, co następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Należy zauważyć, że organ pozostawiając podanie bez rozpoznania, na którą czynność nie przysługuje środek zaskarżenia, w istocie rozstrzyga o obowiązku uiszczenia opłaty, jej wysokości oraz braku podstaw do zwolnienia z obowiązku jej uiszczenia. Takie rozwiązanie stanowiłoby, w ocenie Sądu, istotne ograniczenie prawa do weryfikacji w trybie administracyjnym prawidłowości podjętej przez organ czynności, w przypadku kwestionowania przez osobę zainteresowaną zasadności żądania dokonania wpłaty, a jednocześnie prowadziłoby do ograniczenia jej prawa do realizacji żądania wydania zaświadczenia w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. Natomiast powołane wyżej rozporządzenie generalnie reguluje zasady pobierania opłat skarbowych, nie ma zatem zastosowania w zakresie uregulowanym odrębnie w przepisach szczegółowych, a do takich należy art. 261 k.p.a. Ponadto przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, w kwestii wezwania do zapłaty opłaty skarbowej od podania, odwołuje się wprost do terminu określonego w odrębnych przepisach, w których opłata ma zostać uiszczona. Takiego terminu nie przewidują przepisy postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Termin wnoszenia opłat w postępowaniu administracyjnym, w tym opłat od podań został określony natomiast w art. 261 k.p.a., z tym że, jak już wskazano, przepis ten odrębnie reguluje sposób postępowania organu w przypadku nie dokonania wpłaty opłaty, która podlega uiszczeniu z góry. Wskazać przy tym przyjdzie, iż w rozpoznawanej sprawie organ uzależnił rozpoznanie żądania nie tylko do uiszczenia opłaty od podania, ale również od uiszczenia opłaty za wydanie zaświadczenia. Skoro organ nie podjął w przedmiotowej sprawie prawem przewidzianych czynności, to oznacza, że pozostaje on w stanie bezczynności, to zaś czyni skargę uzasadnioną, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec uwzględnienia skargi Sąd działając na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 powołanej wyżej ustawy orzekł o kosztach postępowania, które obejmują wpis sądowy.