III SAB/Gl 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr) po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K. K.(dalej "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. (dalej "organ pierwszej instancji") o wydanie ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Równocześnie złożył zażalenia na wydane w dniu [...] r. postanowienie w tym przedmiocie nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Podkreślił, że aktualnie przed organem toczy się postępowanie z wniosku tej samej osoby w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowienie to zostało zaskarżone przez stronę zażaleniem do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej: "organ odwoławczy") datowanym na [...] r. Do zażalenia organ pierwszej instancji ustosunkował się pismem z [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ odwoławczy uznał zażalenie za bezzasadne. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 543/17) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na ich podpisanie wyłącznie przez przewodniczących zespołów z naruszeniem zasady kolegialności. Pismem z [...] r. wnioskodawca złożył zażalenie do organu odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., nie zawiadomił wnioskodawcy o nowym terminie załatwienia sprawy. Zwrócił uwagę, że ewentualne niedysponowanie przez organ pierwszej instancji aktami sprawy z uwagi na brak ich zwrotu przez sąd administracyjny nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny bezczynności w sytuacji, gdy organ ten dysponuje kopią akt, a ponadto akta te są zdigitalizowane w systemie elektronicznym. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony z dnia [...] r. Również to postanowienie zostało zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażaleniem z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu pierwszej instancji i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. W tym zakresie zamieszczono w skardze wniosek o: 1) zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w terminie 14 dni od daty doręczenia akt przez sąd, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, 3) orzeczenie, że bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie na rzecz skarżącego od organu kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Żądania skargi zostały umotywowane w jej uzasadnieniu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ odwoławczy uznał za zasadne zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Jednocześnie uznał, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ pierwszej instancji do podjęcia niezbędnych działań w celu wyeliminowania zaistnienia wyżej wymienionej sytuacji w przyszłości. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że zwłoka organu nie budzi wątpliwości, jednak w ocenie organu odwoławczego za przyjęciem braku rażącego naruszenia prawa przemawia między innymi fakt rozpoznania wniosku przez zakończeniem postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na skargę, datowanej na dzień [...] r. organ pierwszej instancji, w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podkreślił, że sprawa ma charakter cywilny z uwagi na ustawowe wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie a także z uwagi na treść art. 4774 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 z późn. zm., dalej: k.p.c.) . Podkreślił także, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia wnosząc skargę przed rozpoznaniem zażalenia przez organ odwoławczy. W razie uznania skargi za dopuszczalną organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie wiedział on o toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym, a akta sprawy zostały mu przekazane przez organ odwoławczy dopiero w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.), to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach). Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2) p.p.s.a.. W analizowanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność winno być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia w związku z wnioskiem organu administracji o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jakkolwiek sądy administracyjne są uprawnione do orzekania w sprawie skarg na bezczynność i przewlekłość organów, to jednak taka kontrola sądu administracyjnego byłaby wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności i przewlekłości) organów administracji publicznej - w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Problem kognicji sądu administracyjnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia był rozstrzygany w judykaturze w różny sposób. Przykładowo można wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SAB Wr 94/12 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odrzucił skargę na bezczynność organu w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że w związku z wyliczeniem zawartym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a. oraz istotą sprawy sądowoadminstracyjnej, żądanie skarżącej nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Sprawa dotycząca wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności należy do właściwości sądu powszechnego (art. 4778 K.p.c.), a orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie należą do wskazanego wyliczenia aktów wchodzących w zakres kognicji sądu administracyjnego. W zbliżonej rodzajowo sprawie (skarżonej bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) odmienny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt III SAB/Lu 19/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalił skargę kasacyjną (dostępne: LEX nr 1069631) i jednoznacznie ten pogląd zaaprobował. Jak wskazał WSA w Lublinie kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej: rozporządzenie). Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 8 ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W związku z tym WSA w Lublinie stwierdził, że nie ma wątpliwości, że art. 6c ust. 8 ustawy jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Jednocześnie zwrócił uwagę na art. 66 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. WSA w Lublinie wskazał, że problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne wywody znajdują się także w uzasadnieniu cytowanej uchwały. NSA stwierdził m.in. iż "(...) powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, w których zastosowano podobną konstrukcję zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których to norm orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych (dziedziny prawa administracyjnego). W świetle powyższych poglądów, w ocenie WSA w Lublinie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Doprowadziło to ten Sąd do konkluzji, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalającym skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W szczególności odnotować trzeba trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z prezentowanych poglądów judykatury; stwierdzając jednocześnie, że przedstawiona argumentacja w pełnym zakresie znajduje zastosowanie również odnośnie skarg na przewlekłe prowadzenie takich postępowań. Nie budzi wątpliwości, iż po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a następnie wniesieniu odwołania od tego orzeczenia sprawa staje się sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast jak wskazał NSA w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności – aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów - są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako oddzielnego pionu sądownictwa powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne. Czym innym natomiast jest przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. W takim wypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w rozumieniu art. 184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny. Tym samym na etapie postępowania przed zespołem orzeczniczym pierwszej instancji sądy powszechne nie są uprawnione do udzielenia osobie ubiegającej się o ustalenie stopnia niepełnosprawności ochrony w przypadku bezczynności lub przewlekłego działania takiego zespołu. Dopóki strona nie podejmie decyzji o "przeniesieniu" sprawy na poziom sądownictwa powszechnego, dokonując tym samym zmiany charakteru sprawy z administracyjnej na sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) sprawa pozostaje sprawą administracyjną i ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów należy poszukiwać na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym. Należy w tym miejscu nadmienić, że powołana przez organ administracji treść art. 4774 § 4 k.p.c. odnosi się do bezczynności wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w przedmiotowej sprawie zarzut bezczynności dotyczy powiatowego zespołu. Kontynuując badanie w zakresie dopuszczalności skargi na bezczynność organu pierwszej instancji wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Należy przy tym zauważyć, że art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). Tak więc pogląd zaprezentowany przez organ administracji, jakoby strona wnosząc skargę przed rozpoznaniem zażalenia przez organ administracji wyższego stopnia nie wyczerpała trybu zaskarżenia, uznać należy za błędny. Analiza akt niniejszej sprawy - w ocenie Sądu - upoważnia do stwierdzenia, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu [...] r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym miejscu dodać trzeba, że Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 (LEX nr 1987204) w brzmieniu: "Należy przyjąć, że wobec braku definicji legalnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania". Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.( § 2 i 3 art. 35 k.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego, złożony w organie w dniu [...] r. był rozpoznany ponownie w związku ze stwierdzeniem przez tut. Sąd w sprawie o sygn. IV SA/Gl 543/17 nieważności poprzednio wydanego postanowienia i przekazaniem akt organowi administracji. W takim wypadku zastosowanie znajduje art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a. stanowiący, że termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast jeśli chodzi o bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powstania bezczynności organu naruszającego zasadę szybkości postępowania konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: 1) niezałatwienie sprawy – rozumiane w okolicznościach przedmiotowej sprawy jako niewydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, 2) upływ terminu ustalonego na zasadach wyżej opisanych – czyli co do zasady terminu miesięcznego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś (w( T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 116-117; tak też m.in.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/10, LEX nr 821197; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/11, LEX nr 795728 oraz wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, LEX nr 1667851). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., skoro organ ten, dwukrotnie i w terminie wydał rozstrzygnięcie tyle, że nie odpowiadające oczekiwaniom skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że organem administracji publicznej w sprawie rozpoznawanej przez tut. Sad o sygnaturze akt IV SA/Gl 543/17 był Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim i to temu organowi zwrócone zostały akta w dniu [...] r. Zatem to ten dzień wyznaczył początek biegu terminu, jednak w świetle art. 35 § 5 k.p.a. uznać należy opóźnienie organu pierwszej instancji za spowodowane z przyczyn od niego niezależnych, gdyż organ pierwszej instancji otrzymał akta dopiero w dniu [...] r. Oznacza to, że okresu od [...] r. do [...] r. nie można wliczyć do terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Przeprowadzona analiza toku postępowania przed organem pierwszej instancji jednoznacznie wskazuje, że miesięczny termin do załatwienia sprawy obliczony z uwzględnieniem okresów podlegających pominięciu (nie zaliczanych do tego terminu) nie został przekroczony; gdyż okres wliczany do terminu ustawowego zamknął się liczbą 14 dni. Tym samym organowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu bezczynności – nie miał on również obowiązku przedłużania terminu. Ponieważ do bezczynności nie doszło Sąd nie może uwzględnić żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia bezczynności organu pierwszej instancji, ani powiązanych z nim żądań dotyczących stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności i zasądzenia od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. W wykazanych okolicznościach sprawy Sąd jest obowiązany oddalić skargę, co czyni również niemożliwym zaspokojenie żądania zwrotu kosztów postępowania, gdyż zwrot kosztów postępowania przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu ocenie podlega terminowość działania konkretnego organu na konkretnym etapie postępowania przed tym organem. Badaniu nie podlega natomiast terminowość działania organu odwoławczego w zakresie przekazania akt sprawy po ich zwrocie przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.