III SAB/Gl 173/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłość Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. P.G. – dalej strona, skarżący, zwrócił się do Burmistrza B.- dalej organ- z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o "przesłanie rozliczenia "akcji zima" za okres od października 2020 roku do kwietnia 2021 roku. Jaki był łączny koszt akcji zima, kto wykonywał usługi na rzecz gminy, czy był przetarg, czy były zapytania ofertowe (jeżeli tak, to proszę o przesłanie wszystkich zapytań ofertowych wysłanych do firm)?". Organ pismem z dnia [...]r. nr [...]- działając na podstawie art 13 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") zawiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie opisanej sprawy w ustawowym terminie. Wskazał przy tym nowy termin załatwienia sprawy- 31 sierpnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy i niemożność udzielenia odpowiedzi związana jest z obecnie trwającym okresem urlopowym. Pismem z dnia [...]r. P.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania organu w sprawie zainicjowanie swoim wnioskiem o udostępnienie informacji publuicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do przewlekłości i zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany zarzucając naruszenie: art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego, maksymalnego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują krótsze od powszechnie obowiązujących, terminy do podejmowania rozstrzygnięć w wypadku wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem o udostępnienie informacji. Stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.) (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, 2012 r.). Wyjątki od przewidzianego terminu na załatwienie sprawy przewidziane są w dwóch sytuacjach. Po pierwsze - w przypadku wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, co nie ma zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym. Po drugie - przedłużenie czasu na odpowiedź organu możliwe jest, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie pierwotnym. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia zobowiązany jest jednak powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia, jak również o terminie, w jakim udostępni informację, który nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarżący zaznaczył, iż w niniejszym postępowaniu organ co prawda wyznaczył nowy termin udostępnienia informacji publicznej, natomiast jego uzasadnienie nie może świadczyć o konieczności zastosowania normy wyrażonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Ogólne stwierdzenie, że "trwa aktualnie okres urlopowy", co było powodem wydłużenia terminu odpowiedzi na 31 sierpnia 2021 roku, tj. o 48 dni, nie może być powodem wydłużenia całego postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, iż z bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa..., s. 109). W niniejszym przypadku organ jakkolwiek nie udzielił odpowiedzi, ale podjął przewidziane w art. 13 w/w ustawy kroki. Jako przyczynę przesunięcia terminy wskazał trwający okres urlopowy. Zaakcentował przy tym, że organ zajmujący się merytorycznie sprawami z zakresu udzielenia odpowiedzi na wniosek, zgodnie z regulaminem organizacyjnym winien składać się z 5 pracowników, z czego dwóch przebywało na urlopach, a następnie jeden na zwolnieniu lekarskim, które poprzedziło zwolnienie jego z pracy. Wskazał, iż ponadto referat wykonuje inwestycje gminne, w tym wymianę dachu na szkole podstawowej, czy też termomodernizację biblioteki. Do Urzędu Miejskiego, w tym do samego referatu Inwestycji wpływa przy tym bardzo duża liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym od samego skarżącego. Wielokrotnie są to informacje przetworzone.W samym 2021 roku do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęło 67 wniosków, z czego skarżącego 41. W samym lipcu 2021 roku złożono 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a P.G. w dniu [...] roku złożył dwa, w tym jeden będący przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Skarżący zarzuca organowi przewlekłość w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 14 lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej. Należy zatem wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan przewlekłości. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Inaczej ujmując, stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). Zatem przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone tylko w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Z analizy wniosku strony wynika – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – że zawierał on żądania dotyczące udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem pytania dotyczące rozliczenia akcji zima od października 2020 roku do kwietnia 2021 roku i informacji o rodzaj postępowania w sprawie prowadzonego czy był to przetarg, czy zapytanie ofertowego, wyliczenia całego kosztu i przesłanie wszystkich zapytań, które zostały wysłane do firm związane są z informacja publiczną związaną z gospodarowaniem środkami publicznymi. Tym samym organ zasadnie przy czynnościach wstępnych zastosował po otrzymaniu wniosku normy u.d.i.p. Stosownie do przepisów u.d.i.p., w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot, o którym mowa wyżej, obowiązany jest podjąć określone czynności, to jest: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższych przepisów wynika zasada, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.: 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Na gruncie u.d.i.p. można wskazać generalnie trzy rodzaje terminów udostępniania informacji publicznej, a mianowicie: udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni, udostępnienie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. W przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 K.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art.13 ust.1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 §1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania w sprawie. Jak już bowiem wyżej wskazano wniosek skarżącego był rozbudowany i dotyczył kilku zagadnień z wydatkowaniem środków publicznych związanych w szczególności " z akcją zima, kto wykonywał usługi na rzecz gminy oraz formy udostępnienia informacji czy w tym zakresie odbyto przetarg czy było to zapytanie ofertowe i kto w nich uczestniczył." Organ musiał ustalić zatem czy szeroki zakres żądania wniosku odnosi się do materii unormowanej przepisami u.d.i.p. oraz jakiego konkretnie zakresu dotyczy. W ocenie Sądu skoro taka konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy zaistniała w rozpatrywanym przypadku stąd zastosowanie przez organ prawnej formy działania poprzez poinformowanie skarżącego o konieczności przedłużenia udzielenia terminu odpowiedzi na wniosek do dnia [...] roku przewidzianej przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – było prawidłowe, gdyż przepisy u.d.i.p. pozwalają na taki tryb procedowania i na dzień złożenia skargi ( [...] r. ) nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku. Nadto okoliczności sprawy usprawiedliwiały przedłużenie 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. Skoro informacja publiczna nie mogła być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a organ w tym terminie powiadomił o powodach opóźnienia oraz wskazał termin w jakim udzieli odpowiedzi na postawione pytania o informację publiczną a termin ten nie był dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ([...]), podczas gdy wniosek złożono [...] r. nie można zarzucić organowi przewlekłości. Jak słusznie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku II SAB/Ol 107/20 z dnia 4 marca 2021 r. "Dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej." Niewątpliwie organ podał przyczyny opóźnienia i wskazał termin, w którym udostępni informację a termin ten nie był dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku zatem takie procedowanie w sprawie wbrew zarzutom skargi nie oznacza, iż nastąpiła przewlekłość po stronie organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej. Skoro nie wystąpiła zarzucana w skardze przewlekłość postępowania, to w tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości - na mocy art. 151 p.p.s.a.