III SAB/Gl 19/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w W. Oddział w S. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie skargi na bezczynność organu w kwestii inne – koncesje i zezwolenia – niewydania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych 1. stwierdza bezczynność organu; 2. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. ([...] data wpływu do organu) "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w R. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz.2008, w skrócie u.u.c.p). Do wniosku załączyła stosowne oświadczenie. Pismem z dnia [...] r. Spółka została wezwana do złożenia wyjaśnień pod rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania. Mimo odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] r. nr [...] (data wpływu do organu [...]) Prezydent Miasta R. poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Po otrzymaniu powyższego pisma Spółka pismem z dnia [...] r. wezwała Prezydenta Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Działanie takie narusza bowiem art. 6, art. 7 i art. 64 Kpa oraz art. 9c i art. 9d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 67 i art. 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447, w skrócie u.s.d.g.), gdyż uzyskanie wpisu do rejestru nie podlega żadnej merytorycznej weryfikacji. Wnioskodawca podkreślił, że jeżeli wniosek spełnia wymogi formalne to obowiązkiem organu jest dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta R. pismem z dnia [...] r. podtrzymał swoje stanowisko i pozostawił wniosek bez rozpoznania. Spółka skargą z dnia [...] r. (złożoną [...]) zarzuciła organowi bezczynność i wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do dokonania wpisu do rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne zgodnie z wnioskiem z [...] r. Podtrzymała zarzuty dotyczące działania organu a właściwie bezczynności z naruszeniem prawa, w szczególności art. 9c i art. 9d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 67 i art. 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podkreśliła, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych wniosku obowiązkiem organu jest dokonanie wpisu. Sam wiosek nie podlega weryfikacji merytorycznej a brak wpisu dowodzi bezczynności organu. Przed rozprawą, której termin wyznaczono na 7 [...] r. Prezydent Miasta R. poinformował Sąd, że dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości Spółki z o.o. "A" z siedzibą w Warszawie Oddział w S. w dniu [...] r. pod numerem [...] . Z treści pisma datowanego [...] r. wynika, że przesłane zostało do wiadomości stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuję: Skarga okazała się zasadna, gdyż wniosek z dnia 21 maja 2012 r., uzupełniony 18 czerwca 2012 r. został wykonany 26 października 2012 r. w oparciu o te same dokumenty, którymi organ dysponował od daty jego złożenia. Pozostawał zatem w nieuzasadnionej bezczynności przez okres 4 miesięcy. W tym miejscu Sąd orzekający wskazuje na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, że " Nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.", które w całości podziela a które ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270, w skrócie p.p.s.a.) Sąd uwzględnia skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zatem musi ocenić czy była bezczynność organu lub przewlekłość postępowania a wydanie żądanego rozstrzygnięcia przed rozprawą nie zwalnia sądu z tego obowiązku i nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Nie wymaga tylko zakreślenia terminu do wydania rozstrzygnięcia. Jak podkreślił NSA w powyższym postanowieniu "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzeniem środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszania przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." Jak wskazano wyżej dokonanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny żądanego wpisu do rejestru nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekający stwierdził, że z analizowanych przepisów wskazanych przez stronę skarżącą (art. 9c i art. 9d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 67 i art. 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) wynika, że podane we wniosku i oświadczeniu treści nie podlegają badaniu przez organ dokonujący wpisu. Przedsiębiorca ma obowiązek uzyskać wpis do rejestru gminy na terenie które zamierza zbierać odpady. (art. 9c ust. 1). W tym celu musi złożyć pisemny wniosek oraz oświadczenie oraz uiścić opłatę skarbową. Oświadczenie oraz wniosek muszą zawierać treści wskazane w art. 9c. Natomiast tylko w art. 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarto przesłanki odmowy wpisu przedsiębiorcy do rejestru w przypadku działalności regulowanej. Są to wydanie prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem i wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej z przyczyn określonych w art. 71 tej ustawy, w okresie 3 lat poprzedzających złozenie wniosku. Odmowa wpisu wymaga wydania decyzji. A contrario w innych przypadkach organ prowadzący rejestr musi dokonać wpisu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Nie stwierdzono bowiem, żadnej z przesłanek z art. 68 u.s.d.g. i należało dokonać wpisu do rejestru w terminie 7 dni od daty złożenia wniosku (4 czerwca) lub jego uzupełnienia (18 czerwca), czego nie uczyniono naruszając regulacje art. 67 u.s.d.g. Wpisu dokonano 26 października 2012 r. po upływie 4 miesięcy. Zwłoka ta nie znajduje żadnego uzasadnienia ani usprawiedliwienia. Stąd zasadność skargi na bezczynność. Sąd nie uznał potrzeby nałożenia z urzędu grzywny. Należy przypomnieć, że wymagania co do wniosku mają charakter generalny i na organie rejestracyjnym spoczywa obowiązek dokonania wpisu do rejestru. Wpis do rejestru działalności regulowanej ma charakter deklaratoryjny, ponieważ po stronie przedsiębiorcy nie powstaje żadne uprawnienie. Jest to czynność materialno techniczna. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 4171 § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Reasumując w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowe rozpoznanie skarg w tej sprawie bezczynności bądź przewlekłości wymaga rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie było to rażące oraz rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny. Ponieważ Sad orzekający uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu od 18 czerwca do 26 października 2012 r.. i doszło do naruszenia art. 67 i 68 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie art. 149 p.p.s.a uznał zasadność skargi. O kosztach orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a.