III SAB/Gl 194/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P w W. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu w zakresie pkt 3 wniosku bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia pkt 3 wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Wnioskiem z 25 maja 2023 r. nr [...] P. (dalej jako strona skarżąca) zwróciła się do Burmistrza B. o udostępnienie informacji publicznej. W jego treści domagała się skanów: 1) wszelkich pism/dokumentów posiadanych przez Urząd Miasta B. datowanych na lata 2022-2023 w sprawach związanych z działalnością Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako MOPS) w B., w tym w szczególności: - skarg na dyrektora lub innych pracowników ośrodka; - pism sygnalizujących nieprawidłowości w funkcjonowaniu MOPS, w tym jego pracowników; - wniosków/wystąpień w przedmiocie wynagrodzeń lub sytuacji pracowników MOPS; - dokumentów wytworzonych przez Urząd w odpowiedzi na otrzymywane pisma w w/w sprawach lub pozostających z nimi w związku; 2) wszelkich pism/dokumentów posiadanych przez Urząd Miasta B. datowanych na lata 2022-2023 w sprawach związanych z działalnością Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. (dalej jako GKRPA), w tym w szczególności: - skarg na przewodniczącego lub innych członków komisji; - pism sygnalizujących nieprawidłowości w funkcjonowaniu GKRPA; - dokumentów wytworzonych przez Urząd w odpowiedzi na otrzymywane pisma w w/w sprawach lub pozostających z nimi w związku; 3) wszelkich protokołów kontroli oraz wystąpień pokontrolnych posiadanych przez Urząd Miasta B. datowanych na lata 2022-2023 w sprawach związanych z działalnością MOPS w B. lub GKRPA w B.. W odpowiedzi Burmistrz B. w piśmie z 12 czerwca 2023 r. nr [...] poinformował, że w zakresie żądania wszystkich pism/dokumentów wniosek jest nieprecyzyjny. Nie stanowi zatem wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako u.d.i.p.), a w rezultacie nie podlega rozpatrzeniu w jej trybie. Posłużenie się zwrotem "w szczególności" oznacza przykładowy charakter pism/dokumentów o udostępnienie których wnioskowano. Podobnie żądanie udostępnienia wszelkich protokołów oraz wystąpień pokontrolnych posiadanych przez Urząd Miasta B. jest nieprecyzyjne i nie stanowi wniosku o informację publiczną. Nie może być zatem rozpatrzone w jej trybie. W tym stanie sprawy P. złożyła skargę na Burmistrza B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organowi zarzuciła bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku o informację publiczną z 25 maja 2023 r. W uzasadnieniu skargi podała, że złożony wniosek w sposób precyzyjny wskazywał jakich informacji strona się domagała, to jest będących w posiadaniu Urzędu Miasta B., datowanych na lata 2022-2023, związanych z działalnością MOPS oraz GKRPA w B.. Organ charakteru żądanych informacji nie kwestionował. Te w ocenie strony skarżącej stanowiły informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dotyczyły bowiem zasad i trybu funkcjonowania organu (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego załatwienie złożonego wniosku powinno było nastąpić w jednej z czterech form, a mianowicie organ powinien był: 1) udostępnić żądaną informację w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p.; 2) wydać decyzję odmowną, gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia; 3) wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdy informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku; 4) poinformować wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem odpowiedź organu powyższych wymogów nie spełniała. Dlatego strona domagała się: - stwierdzenia bezczynności organu, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł, która pełnić będzie funkcję dyscyplinująco-represyjną wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ oraz prewencyjną pozwalającą na zmniejszenie prawdopodobieństwa zaistnienia kolejnych celowych nadużyć w przyszłości; - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci artykułu pt. "[...]", celem wykazania motywów działania organu w kontekście nieudostępnienia informacji publicznej, które należy postrzegać jako działanie w pełni celowe, mające na celu "ukrycie" informacji stanowiących informację publiczną. Strona podkreśliła, że działa w interesie publicznym, to jest w celu ochrony pracowników socjalnych wobec doniesień medialnych o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu MOPS oraz doniesień o nieprawidłowościach w działaniach/ zaniechaniach Burmistrza w związku z sytuacją jaka zaistniała w jednostce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z uwagi na nieprecyzyjny charakter złożonego wniosku ten nie został potraktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej. W jego treści nie wskazano o jakie dokumenty chodzi. Dlatego też nie było podstaw do wezwania wnioskodawcy o wykazanie interesu w ich uzyskaniu. Byłoby to możliwe dopiero po prawidłowym zakwalifikowaniu wniosku jako wniosku o dostęp do informacji publicznej. W ocenie organu nieprecyzyjność wniosku sprawiła, że brak było możliwości jego realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie wniosek może mieć dowolną postać ale z jego treści powinno wynikać w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W sytuacji, gdy wniosek jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez u.d.i.p. uznać należy, że ten nie dotyczy informacji publicznej. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08 i z dnia 30 października 2023 r. sygn. I OSK 59/17, na które organ się powołał. Wobec powyższego brak było podstaw do wydawania decyzji odmownej. Dlatego zarzuty bezczynności organ uznał za bezpodstawne, skoro strona skarżąca z uwagi na nieprecyzyjność wniosku sama doprowadziła do braku możliwości realizacji tego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona częściowo. Organ dopuścił się bezczynności nie udzielając wnioskodawcy informacji wskazanych w pkt. 3 wniosku z 25 maja 2023 r. W pozostałym zakresie, co do informacji zawnioskowanych w pkt 1 i 2 tego wniosku, stanowisko organu jest zgodne z prawem. Trafność stanowiska organu co do uznania, że pytania zawarte w pkt 1 i 2 wniosku nie są pytaniami o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika z dwóch względów. Po pierwsze, wniosek o udzielenie informacji publicznej musi być sformułowany w sposób umożliwiający organowi jego zrealizowanie, a co za tym idzie musi być na tyle skonkretyzowany, by nie pozostawiał wątpliwości czego domaga się wnioskodawca, jakich konkretnie informacji oczekuje, a na dalszym etapie sądowej kontroli działania organu możliwa była ocena, czy po stronie organu wystąpiła bezczynność, czy nie. Nie spełnia tego warunku wniosek sformułowany tak, jak zrobiła to skarżąca w niniejszej sprawie, domagając się "wszelkich pism/dokumentów" posiadanych przez Urząd Miasta B. związanych z działalnością MOPS w B. i podobnie "wszelkich pism/dokumentów" w sprawach związanych z działalnością Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Nie rozwiązuje tego problemu określenie czego w szczególności domaga się wnioskodawca, ponieważ katalog żądanych pism/dokumentów nadal pozostaje otwarty. W konsekwencji tego założenia nie stanowi wniosku o informację publiczną pytanie o dokumenty wytworzone przez Urząd w odpowiedzi na owe bliżej nieokreślone "pisma/dokumenty". Stanowisko tego rodzaju znalazło już swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz dla przykładu wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15 oraz wyrok z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 798/22). Drugi argument, który przemawia za tym, że stanowisko organu jest prawidłowe polega na tym, że skarżąca domagała się udostępnienia jej wszelkich "pism/dokumentów" będących w posiadaniu Urzędu, gdy tymczasem nie każde pismo czy dokument będące w posiadaniu organu publicznego zawiera informacje publiczne. Generalnie ustawa o dostępie do informacji publicznej zapewnia dostęp do dokumentów urzędowych, a dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy). Nie są dokumentami urzędowymi wnioskowane przez skarżącą skargi na poszczególnych pracowników MOPS oraz GKRPA, jak i pisma sygnalizujące nieprawidłowości w ich pracy, bo, jak można się domyślać przy tak ogólnym ich określeniu, pochodzą one z zewnątrz, nie zostały sporządzone przez organ i, co również należy wziąć pod uwagę, mogą dotyczyć indywidulanych spraw osób prywatnych, których ujawnienie w trybie dostępu do informacji publicznej nie mieści się w założeniach tej ustawy. Nie dotyczy informacji publicznej pytanie o wynagrodzenia pracowników MOPS (wnioski/wystąpienia w przedmiocie wynagrodzeń lub sytuacji pracowników MOPS) kiedy są to wynagrodzenia osób nie pełniących funkcji publicznych, bo po prostu nie są sprawą publiczną. Sąd uznał jednak, że organ dopuścił się bezczynności nie udzielając informacji zawnioskowanych w pkt 3 wniosku z 25 maja 2023 r. Chodzi tu o "wszelkie protokoły kontroli oraz wystąpienia pokontrolne posiadane przez Urząd Miasta B. datowanych na lata 2022 -2023 w sprawach związanych z działalnością MOPS w B. oraz GKRPA w B.". Takie stanowisko Sądu wynika stąd, że wniosek w tym zakresie dotyczy dokumentów urzędowych, w rozumieniu tu już przedstawionym, co do których ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wprost, że są przedmiotem informacji publicznej. Tak stanowi przepis art. 6 ust. 4 lit. a) ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nawet jeśli we wniosku skarżącej znalazło się określenie "wszelkich protokołów kontroli", to można uznać, że wniosek jest dostatecznie skonkretyzowany, ponieważ dotyczy jasno określonych dokumentów, jakimi są protokoły kontroli przeprowadzonych w MOPS oraz w GKRPA. Wskazany też został przedział czasowy dla owych protokołów kontroli, co doprecyzowuje zakres wniosku. O ile zatem takie protokoły istnieją oraz towarzyszące im wystąpienia pokontrolne, to obowiązkiem organu było ich udostępnienie na wniosek skarżącej, który w tym zakresie mieści się w pojęciu informacji udzielanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmawiając skarżącej udzielenia informacji w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie 14 dni, co prawda w sposób częściowo błędny, ale w granicach zwykłego błędu wynikającego również z treści wniosku nie do końca precyzyjnego. Zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji zawarte w pkt 2 wyroku ma swą podstawę prawną w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach postępowania w przepisie art. 200 tej ustawy. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie dotyczy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, co już zostało wyjaśnione, oraz zasądzenia kwoty 10.000 zł na rzecz skarżącej. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że błąd organu był tej wagi, by uzasadniał takie orzeczenie, jak również by interes prawny skarżącej doznał tak istotnego uszczerbku. Oddalenie skargi w tym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.