III SAB/Gl 2/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E.N. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 20 października 2024 r. E. N. (dalej jako "Skarżąca") zwróciła się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "Organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1. wykształcenia, numeru uprawnień budowlanych, ich zakresu oraz branży dla wszystkich inspektorów zatrudnionych w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach - stan na dzień złożenia wniosku, 2. daty zatrudnienia w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach dla każdego zatrudnionego inspektora - stan na dzień złożenia wniosku, 3. wykształcenia zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - stan na dzień złożenia wniosku, 4. czy w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach jest zatrudniony ekspert nadzoru budowlanego w ramach pełnienia samodzielnego stanowiska w służbie cywilnej. Jeżeli tak to wskazanie z imienia i nazwiska tej osoby, a także numeru jego uprawnień budowlanych, ich zakresu oraz branży - należy wskazać w zakresie terminów od wrzesień 2021 r. do dnia złożenia wniosku, 5. zakresu obowiązków dla wszystkich inspektorów i ekspertów pracujących w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Pismem z 23 października 2024 r. Organ poinformował Skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 20 grudnia 2024 r. Ostatecznie pismem z 11 grudnia 2024 r. Organ udzielił następujących odpowiedzi: - na pytania 1 i 2 wymienił imiona i nazwiska pracowników, a także podał ich stanowiska pracy. Wskazał jednocześnie, że osoby te posiadają wykształcenie zgodne z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2024, dalej jako "rozporządzenie"). Natomiast pracownicy zatrudnieni na stanowiskach: inspektora nadzoru budowlanego, starszego inspektora nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia budowlane zgodnie z rozporządzeniem, - na pytanie nr 3 poinformował, że Zastępca Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiada wykształcenie zgodnie z rozporządzeniem, - na pytanie nr 4 podał imiona i nazwiska osób zatrudnionych na stanowisku eksperta nadzoru budowlanego w terminie od września 2021 r. do dnia złożenia wniosku oraz wskazał, że osoby te posiadają uprawnienia budowlane zgodne z rozporządzeniem - na pytanie nr 5 Organ przesłał Skarżącej opisy stanowisk pracy niebędących wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej dla inspektora nadzoru budowlanego, starszego inspektora nadzoru budowlanego, eksperta nadzoru budowlanego oraz inspektora. W tym stanie sprawy Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W oparciu o wskazane zarzuty Skarżąca domagała się stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności, a nadto zobowiązania Organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując zasadność skargi podniosła, że Organ jedynie częściowo zrealizował jej żądania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując osoby pełniące stanowiska w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego oraz potwierdzając, że zatrudnienie tych osób jest zgodne ze wskazanym we wniosku przepisem prawnym. Organ udostępnił także karty pracy i zakres obowiązków dla poszczególnych stanowisk. Tym samym Organ udzielił odpowiedzi jedynie w zakresie pkt 5 wniosku. W odniesieniu natomiast do pozostałej części wniosku zawartej w pkt 1-4 Organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty Skarżącej za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, co do zasady, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja ta została przez ustawodawcę określona w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Przy czym, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 446/21). Jednocześnie za utrwalony w orzecznictwie sądowym należy uznać pogląd, że informacje dotyczące wykształcenia lub doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, jako informacje wskazujące na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Co do zasady, rodzaj lub typ wykształcenia ma wpływ na jakość wykonywanej przez urzędnika funkcji publicznej. Informacje dotyczące wykształcenie, w tym rodzaju ukończonych szkół, kierunków studiów, czy też stażu pracy odzwierciedlają poziom przygotowania zawodowego pracowników wykonujących funkcje publiczne, wskazując bezpośrednio na ich kwalifikacje i związany z tym poziom zdatności do wykonywania powierzonej władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 37/19, wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nabytych uprawnień (w niniejszej sprawie uprawnień budowlanych), które z jednej strony umożliwiają danej osobie wykonywanie określonych zadań, a z drugiej stanowią dowód posiadanych przez nią odpowiednich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia niezbędnego do zapewnienia bezpieczeństwa i jakości realizowanych zadań na zajmowanym stanowisku. W rozpoznawanej sprawie, że Skarżąca domagała się informacji o osobach, które w strukturze organu realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastępca Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach jest osobą pełniącą funkcję publiczną, dlatego też informacja dotycząca jego wykształcenia jest informacją publiczną. W ocenie Sądu przyjąć należy także, że żądane przez Skarżącą informacje dotyczące wykształcenia, numerów uprawnień, ich zakresu, branży, a także stażu pracy osób, które wprawdzie samodzielnie nie podejmują finalnych czynności decyzyjnych, ale mogą uczestniczyć w podejmowaniu tych czynności poprzez kształtowanie podstaw do ich podjęcia również stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działania tych osób bez wątpienia mają wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. Powyższe potwierdzają załączone do odpowiedzi na wniosek opisy stanowisk pracy, z których jednoznacznie wynika, że osoby zatrudnione na stanowiskach inspektora nadzoru budowlanego, starszego inspektora nadzoru budowlanego oraz eksperta nadzoru budowlanego odpowiedzialne są za prowadzenie postępowań administracyjnych i przygotowywanie projektów decyzji postanowień w celu wydawania rozstrzygnięcia przez WINB. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem organu, czego zresztą Organ nie kwestionuje. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy odpowiedź udzielona przez Organ wyczerpywała zakres żądanej informacji. Zauważyć należy, że Skarżąca precyzyjnie sformułowała treść wniosku. Żądanie dotyczyło informacji odnośnie do wykształcenia, numerów uprawnień budowlanych ich zakresu oraz branży, wykształcenia, daty zatrudnienia dla wszystkich inspektorów w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego (pkt 1 i 2 wniosku); wykształcenia zastępcy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (pkt 3 wniosku); imienia i nazwiska osoby zatrudnionej na stanowisku eksperta nadzoru budowlanego, numery jego uprawnień budowlanych ich zakres oraz branża (pkt 4); zakresu obowiązków dla wszystkich inspektorów i ekspertów pracujących w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach (pkt 5). Żądanie dotyczyło zatem informacji powiązanych z osobami zatrudnionymi na konkretnych stanowiskach w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odpowiedzi na tak sprecyzowany wniosek Organ wymienił imiona, nazwiska i stanowiska pracy zatrudnionych inspektorów, pomimo tego, że nie było to przedmiotem pytania Skarżącej. Organ podał także imiona zatrudnionych ekspertów nadzoru budowlanego w ramach pełnienia samodzielnego stanowiska w służbie cywilnej oraz przesłał opisy stanowisk pracy dla inspektora nadzoru budowlanego, starszego inspektora nadzoru budowlanego, eksperta nadzoru budowlanego oraz inspektora. W pozostałym zakresie odesłał do przepisów rozporządzenia, które to rozporządzenie określa jedynie w sposób ogólny minimalne wymagania w zakresie wykształcenia na danym stanowisku oraz zakresu uprawnień budowlanych. W świetle powyższego zgodzić należy się ze Skarżącą, że odpowiedź Organu na złożony przez nią wniosek była niekompletna, a meritum żądania pozostało poza treścią udzielonej odpowiedzi. Skarżąca, dla przykładu, pytała, jakie jest wykształcenie osób wymienionych we wniosku, a nie czy jest ono zgodne z przepisami rozporządzenia. Nie otrzymała zatem odpowiedzi na postawione pytanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, Skarżącej nie udostępniono informacji w opisanym powyżej zakresie, co uzasadnia uznanie, że Organ pozostaje w bezczynności. Co do zasady udzielenie informacji publicznej, na wniosek według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie Organ wprawdzie skorzystał z przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. odstępstwa od powyższej zasady i pismem z 23 października 2024 r. przedłużył do 20 grudnia 2024 r. termin na udostępnienie informacji oraz powiadomił o przyczynach opóźnienia, jednakże w świetle udzielonej odpowiedzi uznać należy, że zobowiązania tego nie wypełnił i informacji publicznej w wyznaczonym terminie nie udostępnił. Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy bowiem traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji w niepełnym zakresie. W tej sytuacji Sąd w punkcie 2 wyroku zobowiązał Organ do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, co ma umocowanie w przepisie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu bezczynność Organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Organu, a powody dla których Sąd stwierdził bezczynność nie mogą stanowić podstawy wywodzenia rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się kwota 100 zł, jaką uiściła Skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.