III SAB/Gl 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 11 września 2017 r. (złożona 13.09.2017 r.) E.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (IAS) w Katowicach wyrażającą się brakiem złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Jak wskazała w uzasadnieniu skargi obowiązek takowy wynikał z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz.1948, dalej ustawa wprowadzająca) a organ od 31 maja 2017 r. pozostaje w bezczynności. Wniosła o stwierdzenie tej okoliczności oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do niezwłocznego złożenia propozycji zgodnie z jej kwalifikacjami, dotychczasowym przebiegiem służby i miejscem zamieszkania. Zdaniem skarżącej, z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej organ powinien był złożyć jej jako funkcjonariuszowi celnemu propozycje służby. Odwołała się również do brzmienia art. 170 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że w przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy do odstąpienia od przedstawienia propozycji dalszej służby, ale na uwadze mieć trzeba cały akt prawny, kodeks postępowania administracyjnego (art. 37), Konstytucję RP (art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, 45 ust. 1) i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podkreśliła nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej dostały propozycję służby, co dowodzi dyskryminacji i naruszenie nie tylko prawa krajowego ale także art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich. Jak wynika z uzasadnienia faktycznego skargi skarżąca została przyjęta do służby w organach celnych 1 maja 1991 r. jako kontroler celny i służyła w różnych jednostkach organizacyjnych. Ostatnio do lutego 2017 r. w Izbie Celnej w K. jako ekspert celny. 10 lutego 2017 r. otrzymała drogą elektroniczną, a 22 lutego 2018 r. obiegiem kancelaryjnym tzw. informację, że od 1 marca 2017 r. będzie świadczyć pracę w Izbie Administracji Skarbowej w K. Tym samym, z mocy prawa przestaje być funkcjonariuszem służby celnej. Pismem z 23 maja 2017 r. (doręczonym 26.05.2017 r.) organ wystosował do skarżącej propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w Katowicach obowiązującą od 1 czerwca 2017 r. Warunki te zostały przez nią przyjęte oświadczeniem z 3 czerwca 2017 r., jako etap przejściowy. Tym samym skarżąca nie otrzymała propozycji służby, co narusza art. 165 ust. 3 ustawy. . W związku z powyższym 31 maja 2017 r. wezwała Dyrektora IAS do przedstawienia propozycji służby, które okazało się bezskuteczne. Pismem z 19 czerwca 2017 r. otrzymała bowiem odpowiedź odmowną (pismo doręczone 10.07.2017 r.). Niezależnie od wezwania wniosła odwołanie z 5 czerwca 2017 r (doręczone 8.06.2017 r.) od otrzymanej propozycji uznając ją za decyzję administracyjna zwolnienia ze służby. Organ pismem z 5 czerwca 2017 r. powiadomił skarżąca o niedopuszczalności odwołania. Skarżąca skierowała również do Dyrektora IAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1302, w skrócie ppsa), które zostało rozpatrzone negatywnie (pismo z 13.07.2017 r., doręczone 8.08.2017 r.). Dalej skarżąca 25 sierpniu 2017 r. ponowiła wezwanie dyrektora IAS do przedłożenia propozycji służby wskazując na posiadane kwalifikacje, staż pracy, bliskie zamieszkanie od lotniska, przebieg służby oraz pozytywna rekomendacje Zespołu ds. opracowania wstępnych propozycji miejsca pracy. Wezwanie nie odniosło skutku, co wynika z pisma z 12 września 2017 r., gdzie wskazano, że przedstawiona jej propozycja pracy odpowiada prawu. Skarżąca przedstawiła również wykładnię art. 144 ust. 1, art. 170 ust. 1 oraz 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, która prowadzi do wniosku, że powinna otrzymać propozycję służby a nie pracy. W odpowiedzi na skargę na bezczynność z 11 września 2017 r. (doręczonej 13.09.2017 r.) Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi jako niezasadnej, gdyż organ w sprawie nie wydał żadnego aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa co wyklucza kognicję sądu administracyjnego. Dalej organ przywołał przepis art. 149 § 1 ppsa i i podkreślił, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku dopuszczalności drogi sądowo administracyjnej, a w spornej sprawie takowa nie istnieje. W przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był do złożenia skarżącej propozycji przedstawiającej nowe warunki służby, ta zaś stanowi "inny akt" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, o czym świadczy charakter tej propozycji jako aktu władczego, jednostronnego, wkraczającego w istotę stosunku służbowego funkcjonariusza. Pismem z 4 kwietnia 2018 r. ,,A’’ w N., na podstawie art. 33 § 2 ppsa wystąpił o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony. Sąd wniosek rozpatrzył pozytywnie. Jednocześnie na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i odrębnego orzekania sprawę IV SAB/GL 274/17 (III SAB/GL 22/19) i IV SAB/Gl 273/17 (III SAB/GL 21/19). Nadto na zgodny wniosek stron Sąd zawiesił postępowanie sądowe ze względu na odrzucenie skargi skarżącej w sprawie IV SA/GL 887/17 – złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, do czasu jego prawomocnego zakończenia. Rozstrzygnięcie zapadło w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 25 czerwca 2019 r. postępowanie III SAB/GL 21/19 zostało podjęte, gdyż postanowieniem z 11 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OZ 660/18 oddalił zażalenie skarżącej na odrzucenie skargi w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Nadto 1 lipca 2019 r. NSA podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 1/19 dotyczącą wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Istotę skargi stanowi uznanie przez skarżącą bezczynności organu w złożeniu propozycji służby do 31 maja 2017 r., która to bezczynność trwa nadal. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał w jej ocenie obowiązek prawny przedstawienia, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycji służby, gdyż takową pełniła do czasu wejścia w życie reformy organów celno-skarbowych. Sąd zważył, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych w drodze ustaw z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Ustawodawca przewidział w nowej regulacji kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej); przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2; wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2. W stanie faktycznym sprawy niesporne jest, że skarżąca była funkcjonariuszem celnym i przyjęła przedstawioną jej propozycję pracy. Zasadnie zatem organ uznał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej stała się pracownikiem służby celnej zatrudnionym na czas nieokreślony, na stanowisku starszego eksperta skarbowego. Powyższe wynika z znajdującego się w aktach sprawy pisma z 23 maja 2017 r. a określającego skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, które skarżąca przyjęła ale uznała za tymczasowe w oczekiwaniu na przedstawienie jej propozycji dalszej służby. W powyższym piśmie poinformowano skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy, ze niezłożenie oświadczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia i konsekwencją wygaśnięcia stosunku służby po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 2). Uprzedzając merytoryczne uzasadnienie wydanego postanowienia należy podkreślić, że Sąd po przeanalizowaniu dokumentacji zebranej i załączonej do akt sprawy dostrzega determinację skarżącej w dążeniu do odzyskania statusu funkcjonariusza celnego jednakże w jego osiągnięciu skarga na bezczynność organu okazała się nieskuteczna, co wynika z oceny dopuszczalności skargi dokonywanej przed merytoryczną oceną jej zasadności. Wskazać też należy, że przed tut. Sądem zawisły łącznie 4 sprawy ze skargi skarżącej, w tym dwie na przewlekłość działania Dyrektora IAS. Sprawy te zostały zarejestrowane pod sygn. akt IV SA/GL 486/18 – w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej z 23 maja 2017 r., IV SAB/GL 273/17 (III SAB/GL 21/19) – bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby, wezwanie z 31 maja 2017 r., IV SA/GL 887/17 na pismo z 5 lipca 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia i IV SAB/GL 274/17 (III SAB/GL 22/19) – w przedmiocie bezczynności w złożeniu propozycji zatrudnienia – wezwanie z 25 sierpnia 2017 r., z których jedna została prawomocnie zakończona odrzuceniem skargi (IV SA/GL 887/17). Badając dopuszczalność skargi na bezczynność z art. 149 ppsa sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 tej ustawy, tj. czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ppsa, sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ppsa, które zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez skarżącą i argumentacje organu konieczne więc było rozważenie, czy zarzucona bezczynność organu może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych a organ był umocowany prawnie do żądanego działania. Nie jest też sporne, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ppsa regulują więc ściśle sytuacje, w których bezczynność organu można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zatem aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 ppsa. W tym miejscu należy wskazać na uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 68/18, z której wynika m.in., że "Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. (...) Obowiązku wydania decyzji nie można także w przekonaniu Sądu wyprowadzić z regulacji art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. W opinii Sądu, obowiązku wydania decyzji nie można też wyprowadzić z przepisów ustawy p.w. KAS, w której załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Obowiązku wydania decyzji nie można także przyjąć na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, przepisy te stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających.(...) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na mocy przekształcenia, o jakim stanowi art. 171 ust. 1 p.w. KAS, dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. (...) Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". Należy wskazać, że aktualnie w orzeczeniach sądów administracyjnych dominuje pogląd, że "przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania podlegać musi odrzuceniu" z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Sąd orzekający w sprawie pogląd ten w pełni podziela. Propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie ma też charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Chociaż ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), ale nie dotyczy bezpośrednio i nie konkretyzuje prawa lub obowiązku administracyjnoprawnego wynikającego z przepisów prawa. Propozycja zmierza wyłącznie do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. ), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. Tylko przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, zaś skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej pismem z 23 maja 2017 r. za zdarzenie przejściowe, bez konsekwencji zmiany kognicji sądu administracyjnego na powszechny. Skoro skarżąca przyjęła propozycję 3 czerwca 2017 r., to tym samym, po tej dacie nie ma możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym, w tym wniesienia skargi na przewlekłość z racji braku przedmiotu zaskarżenia. Mając na względzie powyższe nie ma wątpliwości, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego (...). Gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu administracyjnym i co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 ppsa art. 3 § 2 pkt 9 ppsa kognicja sądu administracyjnego (zobacz wyroki NSA z 1.08.2019 r. I OSK 583/18, z 27.08.2019 r. I OSK 68/18, z 22.08.2019 r. I OSK 705/10, z 25.08.2019 r. I OSK 191/18, z 23.08.2019 r. I OSK2671/19 i I OSK 194/19, z 9.07.209 r. I OSK 114/19, publ. CBOS). Tym samym, w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w tej ustawie, o czym stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z przedstawiona wyżej argumentacją. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji