III SAB/Gl 211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. B. P. (dalej: skarżący) złożył do Burmistrza B. (dalej: organ) wniosek z 25 marca 2022 r., w którym zażądał udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1. udostępnienia skanów wszystkich wyroków wraz z ich uzasadnieniami zapadłych w postępowaniu sądowym mającym na celu odzyskanie środków pieniężnych w kwocie 406.000 zł wytoczonym przez Gminę B.; 2. informacji, czy Gmina B. te postępowanie wygrała, czy przegrała i jakie ewentualne koszty zostały poniesione przez Gminę na potrzeby opłat sądowych i kosztów postępowania; 3. czy Gmina B. wytoczyła proces pracowniczy o odszkodowanie przeciwko L. K. - byłemu zastępcy burmistrza, jeśli tak, to skarżący wnosił o przesłanie skanów wyroków wraz z uzasadnieniem zapadłych w tej sprawie, jeśli zaś nie, skarżący wnosił o wskazanie kiedy roszczenie Gminy o odszkodowanie uległo przedawnieniu i w jakiej wysokości. W odpowiedzi na powyższe pytania, zawarte we wniosku, który wpłynął do organu 28 marca 2022 r., organ w piśmie z 11 kwietnia 2022 r. udzielił skarżącemu następujących odpowiedzi: Odnośnie pytania nr 1 i 2, zawiadomił, że wniosek w zakresie powołanych pytań nie jest wnioskiem o udzielenie dostępu do informacji publicznej. Odnośnie pytania nr 3, udzielił informacji twierdzącej i poinformował, że Gmina B. wytoczyła proces o odszkodowanie przeciwko L. K. - byłemu zastępcy Burmistrza. W załączeniu przesłał kopie wyroków wraz z uzasadnieniami w powołanej sprawie. Uzasadniając odpowiedź na pytania nr 1 i 2 skarżącego, organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12), w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli przy odmowie lub umorzeniu postępowania. Tymczasem żądanie oczywiście niejasne lub niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego organ powinien się jedynie ograniczyć do poinformowania, że złożone pismo nie jest takim wnioskiem, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17. W ocenie organu, pytania nr 1 i 2 były niejasne, zwłaszcza w kontekście korespondencji skarżącego i jego wniosku z 18 lutego 2022 r., z którego wynikało, że skarżący ma wiedzę, iż toczyły się i toczą, postępowania w związku z dochodzeniem przez Gminę B. odszkodowania, tak na drodze cywilnej jak i karnej, w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce, kiedy skarżący pełnił funkcję Burmistrza B. Skarżący w korespondencji wskazywał na określone podmioty, przeciwko którym postępowania takie były prowadzone jak i rodzaje postępowań, w których roszczenia odszkodowawcze, które w związku z wyżej opisanym zdarzeniem miały być prowadzone przez Gminą B. w celu naprawienia szkody. Organ zauważył, że formułując pytania nr 1 i 2 we wniosku z 25 marca 2022 r., skarżący wskazał, że oczekuje odpowiedzi dotyczącej jednego z postępowań (użył liczby pojedynczej) nie wskazał co do jakiego konkretnie postępowania, przeciwko jakiemu konkretnie podmiotowi i w jakiej sprawie (cywilnej czy karnej) odpowiedzi oczekuje, mając jednocześnie wiedzę, że takich postępowań było i jest prowadzonych kilka. Skarżący nie wskazał, którego konkretnie postępowania owe pytania dotyczą, przeciwko jakiemu podmiotowi, jakim podmiotom. W postępowaniu o udzielenie dostępu do informacji publicznej nie jest rolą organu prowadzenie dochodzenia, wyjaśniania intencji, zwracania się do osoby składającej wniosek o precyzowanie pytań w taki sposób, aby można było udzielić na nie możliwie precyzyjnych odpowiedzi. Zważywszy na treść dotychczasowej korespondencji z organem, wiedzę skarżącego co do spraw objętych wniosków o udzielenie informacji publicznej, pytania nr 1 i 2 nie były jasne, dość precyzyjne, aby można było udzielić na nie odpowiedzi. Natomiast w zakresie w jakim skarżący w sposób jasny zdefiniował swoje oczekiwanie (pytanie nr 3), organ w przepisanym terminie udzielił odpowiedzi przesyłając stosowne wyroki wraz z uzasadnieniami. Wskazał ponadto, że pytanie o poniesione przez Gminę B. opłaty sądowe i koszty postępowania nie dotyczyło i nie miało związku z pytaniem nr 3 - w tym zakresie, co do postępowania odszkodowawczego przeciwko L. K. skarżący nie wniósł pytania, a nie sposób było odpowiedzieć na pytanie co do poniesionych opłat sądowych i kosztów postępowania, które nie zostało wskazane w pytaniach 1 i 2. Wobec powyższego, w ocenie organu zarzut bezczynności organu nie jest uzasadniony, bowiem organ podjął czynności w przepisanym terminie i udzielił odpowiedzi, chociaż nie takiej, której oczekiwał skarżący. Na jasno sformułowane pytania organ udzielał i udziela skarżącemu odpowiedzi w przepisanym terminie, a wyjaśnianie intencji i powodów, dla których organ podejmuje takie, a nie inne decyzje nie odbywa się w trybie dostępu do informacji publicznej (jest poza zakresem przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej). Pismem z 19 kwietnia 2022 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, tj. Burmistrza B. w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej nieprzetworzonej na wniosek z 25 marca 2022 r., domagając się: 1. zobowiązania Burmistrza B do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni poprzez udzielenie informacji publicznej, 2. stwierdzenia, że Burmistrz B. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdzenia, że bezczynność Burmistrza B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenia organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazał, że w 2015 r. toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w T. (sygn. akt [...]) w sprawie związanej z wyrządzeniem Gminie B. szkody na kwotę 406.000 zł w związku podwójną zapłatą za wykonane roboty przez firmę I. dotyczące przebudowy ulicy [...] w B. Oskarżonymi w tym procesie karnym byli L. K. - były wiceburmistrz i D. Z. - była skarbnik. W czasie gdy skarżący był burmistrzem B., podejmował działania mające na celu odzyskanie środków podwójnie zapłaconych, m.in. w tym czasie Gmina B. pozwała o zapłatę tej kwoty wykonawcę robót - Firmę I., a także zostało złożone zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez tego wykonawcę. Wobec powyższego skarżący pismem z 18 lutego 2022 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. jakie czynności burmistrz B. podjął w celu odzyskania utraconych przez Gminę 406.000 zł i jaki był skutek tych czynności? Czy środki zostały odzyskane? 2. czy burmistrz B. złożył oświadczenie w procesie karnym w Sądzie Rejonowym w T. sygn. akt [...], w którym Gmina B. występowała jako pokrzywdzony, że Gmina będzie działała jako oskarżyciel posiłkowy (art. 53 i 54 § 1 k.p.k.), aby być stroną tego procesu i mieć wpływ na jego przebieg? 3. czy burmistrz B. w procesie karnym w Sądzie Rejonowym w T. sygn. akt [...], w którym Gmina B. występowała jako pokrzywdzony wniosek o orzeczenie obowiązku naprawienia szkody (art. 46 § 1 k.k.)? Skarżący wskazał, że jeśli odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2 i 3 są negatywne, wnosi o udzielenie informacji dlaczego zaniechano dokonania tych czynności. Pismem z 4 marca 2022 r., udzielono odpowiedzi na wniosek, jednak pismo to odpowiadało tylko na część wniosku tj.: częściowo na pytanie zawarte w punkcie 1 wniosku, albowiem wskazano, że Gmina B. prowadziła postępowanie sądowe w sprawie odzyskania do budżetu kwoty 406.000,00 zł, ale nie odpowiedziała, czy środki te zostały odzyskane, na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku udzielono odpowiedzi negatywnej, a ponadto brak było odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 3 wniosku, tj. czy burmistrz B. w procesie karnym w Sądzie Rejonowym w T. sygnatura akt [...], w którym Gmina B. występowała jako pokrzywdzony złożył wniosek o orzeczenie obowiązku naprawienia szkody (art. 46 § 1 k.k.). Organ nie podał także przyczyn nie zgłoszenia swego udziału w procesie karnym jako oskarżyciela posiłkowego i zaniechania złożenia wniosku o orzeczenie obowiązku naprawienia szkody. Nie została też wydana decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia tych informacji. Skarżący złożył 28 marca 2022r skargę do Sądu na bezczynność organu. Jednocześnie, skarżący złożył do Burmistrza B. kolejny wniosek z 25 marca 2022 r., w którym zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ udostępnił skarżącemu dwa wyroki, tj. wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt [...] i wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. W zakresie punktów 1 i 2 wniosku, organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią wniosku o informacje publiczną, jako nieprecyzyjne. W ocenie skarżącego organ uporczywie uchyla się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, której skarżący żąda w trosce o dobro Miasta B., którego skarżący był burmistrzem w latach 2010-2014. Skarżący obecnie nie pełni w Gminie B. żadnej funkcji. Bezczynność organu stanowi w tym przypadku rażące naruszenie prawa, organ bowiem celowo uchyla się od odpowiedzi na pytania, w tym na jakie koszty naraził Gminę B., oraz dlaczego nie żądał w procesie karnym orzeczenia obowiązku naprawienia szkody na rzecz gminy. W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że niniejsze postępowanie zainicjował wniosek skarżącego z 25 marca 2022 r. Odnośnie pierwszego wniosku z 18 lutego 2022 r. i sposobu jego załatwienia przez organ, skarżący wniósł skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z 6 lipca 2022 r., sygn. III SAB/Gl 206/22, oddalił skargę. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacje dotyczące funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym są informacjami publicznymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestie dotyczące postępowań sądowych, w których uczestniczyła gmina ze wskazaniem rodzaju rozstrzygnięcia mają walor informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom tej ustawy. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. I OSK 1975/18, dostępne w bazie CBOISA). Organ słusznie zauważył, że skarżący nie sprecyzował wniosku w zakresie pytań 1 i 2, ogólnie domagając się skanów wszystkich wyroków, nie wiadomo w jakich sprawach. Z treści skargi wynika, że spraw było i jest więcej, wobec czego pytania nr 1 i 2 były niejasne. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W kontrolowanej sprawie, organ, wbrew postawionym zarzutom, podjął w ustawowym terminie, przewidziane przepisami u.d.i.p działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skoro, pismem z 11 kwietnia 2022 r., organ udostępnił stronie skarżącej żądane i sprecyzowane informacje objęte wnioskiem w pkt 3, to bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania aktu lub dokonania czynności byłoby niecelowe. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie bezczynności organu, w dodatku z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Organ zareagował na wniosek skarżącego niezwłocznie. Należy podkreślić, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy, zakreślający termin do udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, nie późniejszy jednak niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powołany przepis ustanawia zatem zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. W kontrolowanej sprawie, organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem z zachowaniem terminu, odpowiedział na wniosek skarżącego z 25 marca 2022 r. bez zbędnej zwłoki, w możliwym do udzielenia odpowiedzi zakresie. Postępowanie organu zainicjowane wnioskiem skarżącego z 18 lutego 2022 r., było przedmiotem kontroli Sądu w innej ww. sprawie. Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.