III SAB/Gl 213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w R. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z 15.02.2021 r. R. S. (dalej jako strona, skarżący), przebywający w Zakładzie Karnym w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu (dalej jako organ, Dyrektor Zakładu) w związku z jego wnioskiem z 26.10.2021 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o: 1. wydanie papieru i kopert do korespondencji urzędowej o jaką ilość kopert i papieru prosił, 2. jaką ilość kartek i kopert otrzymał od Administracji Zakładu w okresie od złożenia prośby do dnia wydania zaświadczenia z podziałem na poszczególne dni, 4. Jaką ilość korespondencji skierował do Dyrektora za w/w okres . W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zaświadczenie jest mu niezbędne do złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zakładu karnego w R. poinformował stronę, iż prośby osadzonych są załatwiane po myśli § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, nie wymagają archiwizacji i nie są ewidencjonowane. Po wniesieniu ponaglenia skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach gdyż jego zdaniem organ jest w bezczynności, a winien był przestrzegać przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i stosownie do tych przepisów w sprawie się zachować czego nie uczynił, gdyż nie wydał zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc z powołaniem się na postanowienie WSA w Gliwicach o sygn. akt III SAB/GL 203/20, iż skarga dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego co do załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń co nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Także z ostrożności procesowej alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, iż w jego ocenie zarzuty skargi także nie są zasadne, gdyż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 217 § 2 kpa, a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Nie wykazał interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści który musi mieć uzasadnienie w przepisach materialnych. Nie jest wystarczającym twierdzenie, że inny organ oczekuje od niego informacji lub zaświadczenie jest niezbędne do przedłożenia w innym toczącym się postępowaniu, bez wskazania podstawy prawnej. Organ wyjaśnił, że wniosek został rozpatrzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647, dalej jako rozporządzenie), które w § 9 ust. 2 stanowi, że obowiązek pisemnego zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku, skargi lub prośby nie dotyczy próśb i wniosków składanych osobiście w swojej sprawie przez osobę osadzoną w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i załatwionych bezpośrednio po zgłoszeniu. Za nie bez znaczenia organ uznał fakt, że pismem z dnia 03.11.2021 r. osadzonemu udzielono żądanej informacji w zakresie: składania przez niego próśb o wydanie papieru i kopert, ilości papieru i kopert o jakie wnosił oraz ilości papieru i kopert jakie otrzymał. Z kolei w zakresie ilości składanej przez osadzonego korespondencji urzędowej przypomniano mu, że otrzymuje on potwierdzenia złożenia takich listów. Zatem w istotnej mierze osadzony otrzymał merytoryczna odpowiedź na prośbę z dnia 26.10.2021r., która potwierdzała właściwy stan faktyczny. Dodatkowo zwrócił organ uwagę, że nawet w przypadku uznania zasadności skargi, brak jest podstaw do uwzględnienia żądania osadzonego w przedmiocie przyznania mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Nie sposób bowiem w działaniach Zakładu dopatrzeć się jakiejkolwiek uciążliwości czy uszczerbku dla osadzonego. Wręcz przeciwnie, składane przez niego pisma były rozpatrywane w terminie. Organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 11.08.2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Tymczasem w niniejszym przypadku wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. W piśmie procesowym z dnia 27.12.2021r. skarżący zanegował stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż administracja zakładu ma obowiązek ewidencjonować wydawanie kartek papieru jako majątek publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W myśl z kolei art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 26.10.2020 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w R. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia prośby o: 1. wydanie papieru i kopert do korespondencji urzędowej, 2. o jaką ilość kopert i papieru prosił, 3. jaką ilość kartek i kopert otrzymał od Administracji Zakładu od złożenia prośby do dnia wydania zaświadczenia z podziałem na poszczególne dni,4. oraz jaką ilość korespondencji skierował do Dyrektora w w/w okresie. Wskazał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do przesłania do sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu treść ww. wniosku skarżącego z 26.10.2021 r., wbrew poglądowi organu, dotyczy sfery faktów, a nie działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (działalności organu). Wniosek ten odnosi się do potwierdzenia faktu dokonania przez skarżącego określonej czynności, brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa skarga odnosi się jedynie - jak wskazał Dyrektor Zakładu Karnego - do sposobu wykonywania czynności przez Zakład Karny w R. jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń - postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Zakładu Karnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę skarżący w swym wniosku wyartykułował to, czego żąda, a mianowicie wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o wydanie papieru i kopert do korespondencji urzędowej o jaką ilość kopert i papieru prosił, jaką ilość kartek i kopert otrzymał od Administracji Zakładu w okresie od złożenia prośby do dnia wydania zaświadczenia z podziałem na poszczególne dni, jaką ilość korespondencji skierował do Dyrektora. Wskazał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do przesłania do sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Nie ulegało też wątpliwości Sądu, że pismo skarżącego winno podlegać ocenie przez pryzmat przepisów kpa. W konsekwencji wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy - obiektywnie rzecz ujmując - organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/19). Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 kpa jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Nie sposób też nie zauważyć, że już we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący podał, że jego uzyskanie jest niezbędne celem przedłożenia w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Nie może bowiem budzić wątpliwości przysługujące każdemu obywatelowi wynikające z art. 45 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) prawo do sądu. Skoro zatem skarżącemu potrzebne jest zaświadczenie celem wystąpienia z żądaniem znajdującym oparcie w przepisach prawa, to w ocenie Sądu ma on interes prawy w uzyskaniu zaświadczenia. Ocenić jednak należy to, czy spełnione są przesłanki z art. 218 kpa, a to, czy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sąd rozpoznając sprawę nie jest w stanie stwierdzić dokładnie jakimi rejestrami ewidencjami dysponuje organ. Niemniej jednak skoro skarżący zwracał się do organu z prośbami o konkretne dane wynikające z wniosku to organ winien ocenić, czy dane w tym zakresie ewidencjonuje, archiwizuje. Jeżeli tak, to winien rozważyć wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a jeżeli nie, to winien wydać stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin, w jakim organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego wynika z art. 217 § 3 kpa. W myśl tego przepisu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. To w tym terminie organ winien wydać zaświadczenie, bądź wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Odmowa wydania zaświadczenia zaś jest zasadna m.in. wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie, lub organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, lub organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa (tak A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, tom II). Oceniając przez pryzmat powołanych wyżej argumentów procedowanie organu Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności. W wyznaczonym terminie nie wydał zaświadczenia ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania. Ograniczył się jedynie do udzielenia skarżącemu odpowiedzi, z tym że nie zachował wymaganej w tym zakresie procedury. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku wyznaczając w tym celu termin 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). W ocenie Sądu jednak niewydanie zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie było wynikiem złej woli organu, lecz odmiennej, podważonej później interpretacji przepisów prawa. Organ bowiem działał w przekonaniu, ze wniosek podlega załatwieniu w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Wniosek skarżącego został załatwiony niezwłocznie, a zatem nie można mówić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie żądania ukarania organu grzywną czy też zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej. Wymierzenie grzywny czy zasądzenie kwoty na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 12 maja 2021 r., III OSK 927/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.