III SAB/Gl 214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Iwona Wiesner, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 24 października 2018 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 179/18, oddalił skargę B. S. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia za granicą. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 218/19, uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wnioskodawczyni wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: organ pierwszej instancji) o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej wraz z załącznikami (faktury, dokumentacja medyczna, tłumaczenie procedur, uwierzytelniona kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Organ pierwszej instancji pismem z [...] r. wezwał skarżącą do korekty złożonego wniosku przez wyjaśnienie rozbieżności w datach wykonanych świadczeń oraz przez wskazanie lekarza, który wykonał świadczenia stomatologiczne. Pismem z [...] r. organ poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy. Następnie pismem z [...] r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.). Kolejnymi pismami z [...], [...], [...] i [...] r. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] r. organ pierwszej instancji informował skarżącą o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy. W tym czasie organ dwukrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku ([...] r. i [...] r.), a także informował o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami oraz o prawie do wniesienia ponaglenia na bezczynność organu. Pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w przewidzianym ku temu ustawowym terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji w czasie, ale przede wszystkim nie wykonał żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie, pozostając tym samym w bezczynności. Prezes NFZ postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. oraz art. 42d ust. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), uznał ponaglenie na bezczynność prowadzonego postępowania za uzasadnione, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał organ pierwszej instancji do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegającym naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał że organ pierwszej instancji stosownie do brzmienia art. 36 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, każdorazowo wskazywał przyczynę niezałatwienia sprawy, nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczał o prawie do wniesienia ponaglenia. Ze względu na powyższe okoliczności oraz fakt, że organem kierowała jedynie chęć ustalenia stanu faktycznego w sprawie, nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono czynności podejmowane w sprawie wskazując, że wniosek skarżącej powinien zostać załatwiony do [...] r. Podkreślił, że wprawdzie organ [...] r. wydał decyzję w sprawie, co jednak nie zmienia faktu, że w trakcie prowadzonego postępowania organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, pozostając w bezczynności praktycznie przez cały czas jego trwania. W odpowiedzi pełnomocnik organu pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg czynności podejmowanych w sprawie i stwierdził, że nie doszło do bezczynności organu. Nadto wskazał, że [...] r. wydana została w sprawie z wniosku skarżącej decyzja administracyjna, a zatem organ nie pozostaje już w bezczynności. WSA w Gliwicach, ww. wyrokiem oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazując przy tym, że skarżąca wypełniła wymogi formalne wniesienia skargi, co pozwalało rozważyć jej zasadność. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści lub skutkach tych działań. WSA stwierdził, że [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie z wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia. Decyzja została nadana na adres pełnomocnika [...], a [...] r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, co wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Z kolei skarga na bezczynność została sporządzona [...] r. i wpłynęła do organu administracji [...] r. Zdaniem Sądu, zestawienie powyższych dat pozwala stwierdzić, że przedmiotowa skarga została sporządzona i wniesiona w momencie, w którym istniała już decyzja organu pierwszej instancji z [...] r. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest bezzasadna, ponieważ została wniesiona już po wydaniu decyzji przez organ. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem przez wydanie decyzji z [...] r. stan bezczynności organu został zniesiony. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o błędne założenie, że fakt wydania decyzji w przedmiocie inicjującego postępowanie wniosku zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia kontroli rzetelności prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, w zakresie pozostawania przezeń w bezczynności, a tym samym ze zbadania, czy ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy zaistniały w sprawie zarówno stan faktyczny, jak i prawny, w ewidentny sposób przemawiały za uwzględnieniem skargi; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi, w konsekwencji czego nie zostało poddane kontroli działanie organu administracji publicznej pod kątem jego zgodności z prawem; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a, polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi w oparciu o błędne założenie, że wydanie przez organ administracji publicznej stosownego aktu administracyjnego zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia kontroli jego działalności; 4. na podstawie art. 149 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i niewymierzenie organowi grzywny w sytuacji, kiedy zebrany w sprawie materiał wskazuje, że sposób naruszenia przez organ prawa jest rażący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, co znalazło wyraz w powołanym na wstępie wyroku uchylającym wyrok tut. Sądu do ponownego rozpoznania.. NSA wskazał, ze stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji nie uwzględnia wszystkich konsekwencji wynikających ze zmian wprowadzonych do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. W zakresie odnoszącym się do art. 149 p.p.s.a. ich istota – jak wynika to z uzasadnienia projektu ustawy (por. druk sejmowy nr 1633) – wyrażała się w tym, aby w opozycji do dotychczasowego stanu prawnego oraz w funkcjonalnym związku z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, stworzyć warunki realnego systemu ochrony obywateli przed bezczynnością organu administracji lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez ten organ, a to poprzez stworzenie rozwiązań prawnych umożliwiających oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ administracji nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Znajduje to potwierdzenie w art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., w brzmieniu nadanym temu przepisowi przywołaną ustawą nowelizującą, z których również wynika, że okoliczność wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi do sądu nie czyni postępowania wywołanego tą skargą postępowaniem bezprzedmiotowym ani takim, którego rezultat zawsze uzasadnia wniosek o braku bezczynności organu. Innymi słowy, wydanie decyzji przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność nie uniemożliwia i nie czyni zbędną oceny, czy organ nie pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność ta – w sytuacji jej stwierdzenia – nie miała charakteru kwalifikowanego, a mianowicie bezczynności rażącej (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może w takim przypadku orzec ponadto o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe w takiej sytuacji staje się bowiem wyłącznie orzekanie w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w niedostatecznym stopniu uwzględnił konsekwencje wynikające z przytoczonych powyżej przepisów, w tym z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jeżeli bowiem, jak wynika to z akt sprawy, strona skarżąca zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r., to uwzględniając rezultat wykładni art. 149 p.p.s.a., nie było podstaw, aby braku bezczynności organu w sprawie z wniosku strony z dnia [...] r. o zwrot świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą upatrywać w okoliczności wydania przez organ decyzji w dniu [...] r. Skoro bowiem w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności (art. 149 § 1 pkt 1), ale także na rozstrzygnięciu w sposób przewidziany w art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 1b oraz § 2 p.p.s.a., wydanie przez organ administracyjny decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a ponadto - stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. – z możliwości orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a także orzeczenia "o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego", na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Wbrew zatem stanowisku sądu pierwszej instancji, istniał w tej sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem skarżącej obowiązek dokonania oceny działania organu administracji z punktu widzenia zgodności tego działania z nakazanym wzorcem działania zobowiązującym do załatwienia sprawy w terminie, czego sąd bezzasadnie zaniechał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak wskazuje art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. 2107 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.. Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Ponadto, na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07, pub. LEX 510043). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Podstawę prawną rozpoznania przez organ wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie zaś z art. 42a pkt 1 tej ustawy, Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Według art. 42b ust. 1 ustawy, świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast na podstawie art. 42d ust. 13 cyt. ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednak zgodnie z art. 42d ust. 14 tej ustawy, jeżeli rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto, zgodnie z art. 42d ust. 15 cyt. ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Należy wskazać, że naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy może być kwalifikowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przy tym podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, który określa 6 miesięczny termin do rozpoznania sprawy, bowiem - jak wynika z akt sprawy – w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. W przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy stwierdzenia, że Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach dopuścił się bezczynności, bowiem pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu za granicą w termie 6-miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, czyli od dnia złożenia wniosku w dniu [...] r. (dzień [...] jest dniem wolnym od pracy). Decyzja została wydana dopiero w dniu [...] r., a zatem z przekroczeniem wyżej wymienionego terminu o ponad pół roku. Opisane na wstępie postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytorycznego załatwienia wniosku. Jednakże podejmowane przez organ czynności – wbrew twierdzeniom skargi - miały istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż organ zmierzał do ustalenia kluczowych okoliczności w sprawie. Jednocześnie sposób prowadzenia postępowania, przejawiający się długotrwałymi przerwami w podejmowaniu tych czynności, doprowadził do naruszenia cytowanych wyżej przepisów o terminach załatwienia wniosku. Wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. W ocenie Sądu należy stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w celu rozstrzygnięcia wniosku dokonał bowiem szeregu czynności; wzywał stronę do wyjaśnienia rozbieżności w datach zabiegów i osoby, która je wykonała, ponadto wskazania adresu do korespondencji, na co odpowiedzi udzielił czeski lekarz, wyjaśnienia okoliczności poprzez uzupełnienie dokumentacji lekarskiej w związku ze znieczuleniem ogólnym oraz o opinię lekarza w sprawie wskazań medycznych do zastosowania znieczulenia ogólnego i ustalenia kodów [...]. W dniu [...] r. wpłynęła do organu przedmiotowa skarga, zaś w dniu [...] r. została wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające, nawet znaczne przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia jego obowiązku, w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby uzasadniać ocenę, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powyższym zakresie należało bowiem uwzględnić wyjaśnienia organu, że termin rozpoznania wniosku wynikał z dużej ilości wniosków oraz, że na etapie ich rozpoznawania pojawiły się wątpliwości w zakresie zasadności udzielania świadczeń w znieczuleniu ogólnym, a także szereg innych wątpliwości, które spowodowały konieczność bardzo szczegółowego analizowania wniosków. W tym zakresie organ podniósł, że w toku ich załatwiania okazywało się, iż np. udzielone świadczenia zostały wykonane na zębie, który wcześniej usunięto, czy też rozliczano procedury na zębach, które zostały usunięte tego samego dnia. Podkreślenia przy tym wymagało, że wobec powstałych wątpliwości - pismem z dnia [...] r. organ złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 286 § 1 oraz art. 270 kodeksu karnego. W zawiadomieniu wskazano w szczególności, iż powodem jego złożenia były wątpliwości, czy świadczenia zostały udzielone na terytorium C. (czy miał miejsce element transgraniczny, co jest warunkiem ubiegania się o zwrot kosztów) oraz to, czy pacjenci ponoszą koszty udzielonych świadczeń (czy też ma miejsce próba rozliczania tych kosztów bezpośrednio z Narodowym Funduszem Zdrowia). W stwierdzonych okolicznościach sprawy brak było podstaw do przypisania organowi złej woli, czy też celowego działania, zmierzającego do uchybienia terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych przyczyn, nie było również podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy, bowiem w dniu [...] r. została wydana decyzja rozstrzygająca wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem w tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kpa. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą ponaglenia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, jak wskazano także powyżej, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem złożył ponaglenie. Równocześnie Sąd wskazuje, że wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jakkolwiek mało precyzyjnego – albowiem, jak wskazał jej autor według "uznania sądowego" – należy podnieść, że przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania zarzutu przewlekłości w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Przepis art. 200 p.p.s.a. stanowił podstawę zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).