III SAB/Gl 22/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 29 grudnia 2023 r. J. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący), złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ; Wojewoda) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedzał następujący ciąg zdarzeń: Wnioskiem z 3 grudnia 2023 r., skarżący skierował do organu wniosek o przesłanie poprzez epuap informacji na temat: (1) działań w przedmiocie nadzoru nad organizacją ruchu na rondzie im. [...] zrealizowanych i zaplanowanych w okresie od marca 2023 r.; (2) wyniku oceny nowego projektu organizacji ruchu (sporządzonego w 2023 r.); (3) elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. Skarżący nie wskazał podstawy prawnej świadczącej o konieczność potraktowania tego wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej. Wobec braku sprecyzowania podstawy prawnej wniosku organ potraktował wniosek jak każde podanie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi organ przekazał skarżącemu informację Naczelnika Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. zawartą w piśmie nr [...] z 19 grudnia 2023 r. o sposobie wykorzystania przez organ zarządzający ruchem i sformułowanych w wyniku tej oceny zaleceń Wojewody. Do udzielonej na wniosek z 3 grudnia 2023 r. odpowiedzi załączona została elektroniczna wersja dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z przeprowadzaną oceną organizacji ruchu, a w tym: a) formularz I-a nr [...] obejmujący dane źródłowe dot., organizacji ruchu na rondzie im. [...] w K. wraz z dokumentacją projektową, opinią KMP w K. i MZUiM w K., otrzymane od Prezydenta Miasta K., b) formularz t-b nr [...] - obejmujący uwagi z wizji w terenie, c) formularz I-c nr [...] obejmujący ocenę organizacji ruchu i zalecenia, d) informację Urzędu Miasta K. [...] z 19 grudnia 2023 r. Dodatkowa odpowiedź na wniosek z 3 grudnia 2023 r. została skarżącemu udzielona pismem nr [...] w dniu 3 stycznia 2024 r., z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). W udzielonej odpowiedzi skarżący poinformowany został o czynnościach, jakie podjęto w ramach przeprowadzonej oceny organizacji ruchu, a w tym m.in: o dokonanej analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji w tym dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę jej zatwierdzenia, przeprowadzonej wizji w terenie, wynikach analizy projektowanych rozwiązań organizacji ruchu oraz wynikach oceny organizacji ruchu funkcjonującej w terenie (rondo im. [...] w K.). Dodatkowo skarżącemu udzielono wyjaśnień w jakim trybie i w jakim zakresie organ nadzoru może odnosić się do projektowanej organizacji ruchu mając na względzie regulacje § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarzadzaniem (Dz.U. z 2017 poz. 784). Pismem z 29 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 902, dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 grudnia 2023 r. o przesłanie poprzez epuap informacji na temat: (1) działań w przedmiocie nadzoru nad organizacją ruchu na rondzie im. [...]zrealizowanych i zaplanowanych w okresie od marca 2023 r.; (2) wyniku oceny nowego projektu organizacji ruchu (sporządzonego w 2023 r.); (3) elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami; oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powinien był udostępnić mu przedmiotową informację publiczną w terminie 14 dni od złożenia wniosku, czyli do 18 grudnia 2023 r., czego nie uczynił mimo, że był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wyrażone stanowisko przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że skarżący we wniosku nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania i z tej przyczyny udzielono skarżącemu odpowiedzi w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W piśmie z 17 marca 2024 r. skarżący doprecyzował, że – cyt. "Wojewoda Śląski dokonał nieprawidłowej kwalifikacji mojego wniosku z 3 grudnia 2023 r. jako wniosku o informację publiczną". Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wnioskodawca nie ma obowiązku wskazywać podstawy prawnej. To organ, jak dalej podał skarżący, powinien w prawidłowy sposób zakwalifikować wniosek i "załatwić go w odpowiednim trybie, a co za tym idzie – we właściwym terminie". Dalej skarżący zmodyfikował skargę w pkt 1 w ten sposób, że w "miejsce dotychczasowego brzmienia wnoszę o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi" (karta nr 42 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest bezczynność organu, który w ocenie skarżącego był zobowiązany w ustawowym terminie 14-dniowym udostępnić mu objętą wnioskiem informację, przy czym jak wskazał skarżący w piśmie adresowanym do Sądu z 17 marca 2024 r. "Wojewoda Śląski dokonał nieprawidłowej kwalifikacji mojego wniosku z 3 grudnia 2023 r. jako wniosku o informację publiczną". W konsekwencji powyższego oraz w związku z modyfikacją skargi na etapie postępowania sądowoadministarcyjnego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stanowi również ocena, czy na organie administracji ciążył obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku strony i rozpoznania go we właściwym trybie oraz czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.)., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Śląski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Legalis nr 553728). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1514/16, Legalis nr 1759507; z 31 maja 2004 r., I OSK 205/04, Legalis nr 94047). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił do organu o przesłanie poprzez epuap informacji na temat: (1) działań w przedmiocie nadzoru nad organizacją ruchu na rondzie im. [...] zrealizowanych i zaplanowanych w okresie od marca 2023 r.; (2) wyniku oceny nowego projektu organizacji ruchu (sporządzonego w 2023 r.); (3) elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. Następnie wystąpił z wnioskiem o jej uzupełnienie w którym ponownie nie wskazał na jakiej podstawie opiera swój kolejny wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17, Legalis nr 1877890; wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22, Legalis nr 2743664). Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu. W niniejszej sprawie, organ przystąpił do załatwienia sprawy i w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 3 grudnia 2023 r. o przesłanie poprzez epuap informacji na temat: (1) działań w przedmiocie nadzoru nad organizacją ruchu na rondzie im. [...] zrealizowanych i zaplanowanych w okresie od marca 2023 r.; (2) wyniku oceny nowego projektu organizacji ruchu (sporządzonego w 2023 r.); (3) elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. W odpowiedzi organ przekazał skarżącemu informację Naczelnika Wydziału Transportu Urzędu Miasta K. zawartą w piśmie nr [...] z 19 grudnia 2023 r. o sposobie wykorzystania przez organ zarządzający ruchem i sformułowanych w wyniku tej oceny zaleceń Wojewody. Do udzielonej na wniosek z 3 grudnia 2023 r. odpowiedzi załączona została elektroniczna wersja dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z przeprowadzaną oceną organizacji ruchu. Organ dodatkowo odpowiedział skarżącemu w trybie art. 35 k.p.a. pismem z 3 stycznia 2024 r., z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w w/w przepisie. W ocenie Sądu organ w przedmiotowej sprawie, udzielił skarżącemu odpowiedzi, przy czym wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku przez skarżącego uczynił to z zachowaniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Należy wskazać, że to skarżący zainicjował postępowanie, był wnioskodawcą, a zatem powinien sprecyzować nie tylko czego się domaga, ale również na jakiej podstawie. Jeśli natomiast tego nie uczynił, organ miał prawo potraktować wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie. Przy czym w piśmie z 17 marca 2024 r. skarżący wprost wskazał, że cyt. "Wojewoda Śląski dokonał nieprawidłowej kwalifikacji mojego wniosku z 3 grudnia 2023 r. jako wniosku o informację publiczną". Tym samym organ nie naruszył art. 61 Konstytucji RP, skoro udzielił informacji skarżącemu, a także nie naruszył art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p., gdyż jak wyraźnie wynika z pisma z 17 marca 2024 r. skarżący ostatecznie nie żądał informacji w tym trybie (vide: karta nr 42 akt sądowych). Ponadto organ wskazał przy tym na inną możliwość zapoznania się przez skarżącego z interesującymi go dokumentem. Poinformował, że organem zarządzającym ruchem na ulicy [...] (w ciągu, której zlokalizowane jest rondo im. [...] w K.) jest Prezydent Miasta K., a dodatkowe informacje z zakresu zarządzania można uzyskać kontaktując się z w/w organem. Dodatkowo skarżącemu udzielono wyjaśnień w jakim trybie i w jakim zakresie organ nadzoru może odnosić się do projektowanej organizacji ruchu mając na względzie regulacje § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarzadzaniem (Dz.U. z 2017 poz. 784). Podsumowując, zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezzasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.