III SAB/Gl 220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z.F. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach w przedmiocie udostępniania informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 4 października 2020r. skarżący ZF. wywiódł skargę do sądu administracyjnego w związku z nieudostępnieniem mu informacji publicznej. W skardze tej zażądał wydania orzeczenia, że Prezes Sądu Apelacyjnego w K. naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności, bo nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Z akt sprawy wynika, że przesłanym przez epuap pismem z 28 lipca 2020r. skarżący wystąpił do Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał w nim, że 7 lipca 2020 r., zwrócił się do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy Sądzie Apelacyjnym w K. o udostępnienie pisma z 7 maja 2020 r., jakie wystosował on do sędziego referenta sprawy [...] Sądu Okręgowego w G. oraz odpowiedzi, jaką uzyskał od sędziego 1 czerwca 2020 r. Ponieważ Zastępca Rzecznika nie ujawnił stronie pism objętych wnioskiem, skarżący 26 lipca 2020 r. złożył skargę na jego bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony, pismo sporządzone przez Rzecznika Dyscyplinarnego, jak i odpowiedź sędziego stanowią informację publiczną, które "znajdują się w zasobach Sądu", którym Prezes kieruje, zatem wniosek o ich udostępnienie kierowany do niego jest uzasadniony. Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego w piśmie skierowanym do Prezesa Sądu Apelacyjnego stwierdził, że zarządzeniem z 22 lipca 2020r. poinformował stronę, że na podstawie art. 156 § 5 Kpk w zw. z art. 128 ustawy z 27 Iipca 2001 r. Prawo o stroju sądów powszechnych odmawia udostępnienia mu części akt sprawy [...]. Jego działania jako Rzecznika zakończyły się na etapie czynności wyjaśniających, zaś jawność postępowania dyscyplinarnego statuowana w art. 116 § 1 usp dotyczy postępowań od chwili złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym. Następnie, w odpowiedzi na pismo strony z 28 lipca 2020 r., Prezes Sądu Apelacyjnego w K. pismem z 5 sierpnia 2020 r., stwierdził, że w jego ocenie wskazanie Kpk jako podstawy prawnej odmowy było uzasadnione. W odniesieniu do dokumentów znajdujących się w aktach Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego prowadzącego czynności wyjaśniające, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpk, w tym art. 156 Kpk, nie mają zaś zastosowania przepisy udip. Uznał zatem, że toku czynności związanych z załatwieniem wniosku strony nie doszło do naruszenia udip. Polemizując z tym stanowiskiem, skarżący nadesłał pismo z 11 sierpnia 2020r., w którym stwierdził, że wyjaśnienia te nie przekonały go, że działania Rzecznika były zgodne z przepisami. Podniósł, że pisma, o które wnosił zawierają informację publiczną i znajdują się w aktach sprawy już zakończonej, podczas gdy art. 156 § 5 Kpk odnosi się do postępowania będącego w toku. Nieudostępnienie tych informacji rodzi podejrzenie popełnienia występku nieudzielania informacji publicznych w zbiegu z art. 231 § 1 lub 2. Pismem z 25 sierpnia 2020r. Prezes podtrzymał swoje stanowisko. Stwierdził, że czynności Zastępcy Rzecznika polegające na wstępnym wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w skardze o pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania dyscyplinarnego. Dopiero bowiem po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności, Rzecznik może podjąć czynności dyscyplinujące z urzędu. Zatem wyjaśnienia sędziego udzielone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności nie są informacją publiczną. Powołał się tu na wyrok WSA w Gliwicach z 11 maja 2015r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/15. Skoro zaś nie jest to informacja publiczna, to brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy jej ujawnienia. Załatwienie takiej sprawy następuje w trybie pisemnego poinformowania wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej przez dane żądane przez niego, co uczynił Prezes przesyłając pismo z 5 sierpnia 2020r. W skardze strona podniosła, że nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego Prezes SA w K., nie podjął właściwych kroków w celu wyjaśnienia dlaczego Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie ustosunkował się rzeczowo do tego wniosku. Wydał zarządzenie nie mające z tą ustawą żadnego związku, mając przy tym świadomość, tak jak ten Rzecznik, że skarżący nie był stroną postępowania przeprowadzonego przez Rzecznika, wobec czego nie mógł żądać udostępnienia tych pism na podstawie art. 156 § 5 Kpk i zwrócił się do Zastępcy Rzecznika o udostępnienie przedmiotowych pism w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej a nie ustawy Kpk. Ponadto przepisy art. 156 Kpk dotyczą postępowań będących w toku, a skarżący żądał udostępnienia dokumentów zakończonego postępowania, wobec czego i z tego powodu nie mógł żądać udostępnienia przedmiotowych pism na podstawie tego przepisu Kpk. Wskazał, że żądanie udostepnienia pism z postępowania wstępnego wynika z prawa obywateli do kontroli sędziów. Treść sporządzanych przez nich pism może być błędna, a nawet zawierać znamiona przestępstw. Odmowa ich udostępnienia może być rozumiana jako próba zatajenia przestępstw przez osoby zobowiązane do ich ujawnienia co, jego zdaniem, zaistniało w sprawie. Skarżący domniema, że przyczyną nieujawnienia pisma sędzi jest fakt, że zawiera ono fałszywe informacje i stanowi przestępstwo na dokumencie w zbiegu z czynem z art. 231 Kk. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o oddalenia skargi, podobnie jak w piśmie z 29 grudnia 2020r. Strona podtrzymała swoje stanowisko w pismach z 8 listopada 2020r. i 26 stycznia 2021r. Podniosła też kwestie nieterminowego przekazania skargi do WSA, co nastąpiło z uchybieniem 15-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Na wstępie Sąd podnosi, że sprawa ze skargi na bezczynność Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego została rozpoznana pod sygnaturą III SAB/Gl 222/20, w której skarga została oddalona, co jest mu wiadome z urzędu. Dlatego Sąd nie odniósł się do twierdzeń skargi dot. rzekomych zaniechań Rzecznika Dyscyplinarnego, jako dotyczących innej sprawy sądowoadministracyjnej, a przedmiotem rozpoznania uczynił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w załatwieniu wniosku strony z 28 lipca 2020r. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia z wnioskiem (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.) – dalej powoływana jako "udip" znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy (żądanie skierowane jest do organu zobowiązanego do jej udostępnienia), przedmiotowy (dotyczy informacji publicznej) oraz gdy podmiot, do którego wniosek jest adresowany informacją tą dysponuje. Analizując ww. przesłanki Sąd zauważa, że zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 1 udip, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Prezes Sądu należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 maja 2020 r., sygn. II SA/Ol 169/20). Zatem Prezes Sądu Apelacyjnego niewątpliwie należy do podmiotów zobowiązanych, ale powinność ujawnienia konkretnej informacji ciąży na nim tylko wówczas, gdy spełnione są dwa kolejne warunki, a te – w ocenie Sądu orzekającego – w sprawie nie zachodzą. Odnośnie warunku dysponowania żądaną informacją przez Prezesa Sądu Apelacyjnego zauważyć należ, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten ustanawia zatem zasadę, zgodnie z którą do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty będące w ich posiadaniu. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany żądaną informacją nie dysponuje, jest on – z oczywistych przyczyn - zwolniony z obowiązku jej udzielenia. Nadto, WSA w Warszawie w wyroku z 29 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 777/19 stwierdził, że kierując wniosek do organu, który żądanej informacji nie posiada, wnioskodawca nie może oczekiwać, że organ ten będzie czynił starania, aby pozyskać te informacje od innego organu, który nimi faktycznie dysponuje. Taki sposób procedowania w sposób nieuzasadniony wydłużałby termin załatwiania spraw przewidziany w udip, a co więcej godziłby w zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 3 udip. Pogląd ten Sąd orzekający przyjmuje za własny i zauważa dodatkowo, że obowiązków organu nie sposób domniemywać, a przepisy udip obowiązku poszukiwania informacji nie nakładają. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy wyjaśnić przyjdzie, że z ustawy z 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 365) nie wynika, aby Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego w wykonywaniu swej funkcji podlegał Prezesowi Sądu, przy którym wykonuje swą funkcję. Zgodnie z art. 112d pusp, rzecznikiem dyscyplinarnym jest Rzecznik Dyscyplinarny Sędziów Sądów Powszechnych, Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych, Rzecznik Dyscyplinarny Ministra Sprawiedliwości, zastępca rzecznika dyscyplinarnego działający przy sądzie apelacyjnym oraz zastępca rzecznika dyscyplinarnego działający przy sądzie okręgowym. Stosownie do art. 112 § 3 pusp, Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych oraz dwóch Zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych powołuje Minister Sprawiedliwości na czteroletnią kadencję. W myśl § 6 zastępcę rzecznika dyscyplinarnego działającego przy sądzie apelacyjnym powołuje na czteroletnią kadencję spośród sędziów tego sądu lub sędziów sądów okręgowych z obszaru właściwości sądu apelacyjnego Rzecznik Dyscyplinarny Sędziów Sądów Powszechnych. Natomiast kompetencja Prezesa Sądu ogranicza się jedynie do możliwości wystąpienia do Rzecznika z żądaniem podjęcia czynności wyjaśniających. Zgodnie bowiem z art. 114 § 1 zd.1., Rzecznik Dyscyplinarny podejmuje czynności wyjaśniające na żądanie Ministra Sprawiedliwości, prezesa sądu apelacyjnego lub prezesa sądu okręgowego, kolegium sądu apelacyjnego lub kolegium sądu okręgowego, Krajowej Rady Sądownictwa, a także z własnej inicjatywy, po wstępnym ustaleniu okoliczności koniecznych dla stwierdzenia znamion przewinienia dyscyplinarnego. Nadto, "Rzecznik nie jest [...] stroną czynności wyjaśniających ani prowadzonego przez siebie postępowania dyscyplinarnego, tak jak nie jest stroną prokurator w postępowaniu przygotowawczym. Można mu przypisać natomiast rolę zwaną dominus litis, czyli gospodarza postępowania; jego zadaniem jest wszczęcie i przeprowadzenie czynności wyjaśniających, zgromadzenie materiału będącego na późniejszym etapie podstawą do orzekania, przedstawienie sędziemu zarzutu, a następnie zainicjowanie postępowania przed sądem, bądź podjęcie decyzji o umorzeniu. Rzecznik dyscyplinarny występuje jako rzecznik całej korporacji zawodowej." (Tak: Roch Adam, Rzecznik dyscyplinarny sędziów jako dominus litis postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, opubl.: Prok. i Pr. 2020/4-5/40-73). Z powyższego wynika, że Prezes Sądu Apelacyjnego nie jest zwierzchnikiem służbowym Rzecznika Dyscyplinarnego, w żaden sposób nie nadzoruje jego działań i nie dysponuje informacją, która stanowiła przedmiot zainteresowania strony. Jak już wyżej wskazano, nie ma też obowiązku jej poszukiwać celem ujawnienia stronie. W takim zaś przypadku, skoro nie jest zobowiązany do takich czynności, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności w wykonaniu obowiązków, które na nim nie ciążą. Nawet gdyby wyżej przedstawione stanowisko uznać za nieuprawnione, to zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie mógłby być uwzględniony także i z tej przyczyny, że informacja, o którą wystąpił skarżący nie jest informacją publiczną, co oznacza, że nie jest także spełniony drugi spośród wskazanych wyżej warunków. Sąd orzekający nie podziela bowiem stanowiska strony, że faza wstępna, służąca uzyskaniu wyjaśnień od sędziego i poprzedzająca wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, do którego może w ogóle nie dojść, stanowi informację publiczną. Regulacje dot. postępowania dyscyplinarnego, w tym zasady dostępu do informacji związanych z tym postępowaniem zawarte są w pusp. Zgodnie z art. 116 § 1 pusp, postępowanie dyscyplinarne jest jawne. Z powyższego a contrario wynika, że czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego z przymiotu jawności nie korzystają. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w cytowanym już artykule A. Rocha (w tym także za innymi wskazanymi tam Autorami), że "przewidziana w art. 116 § 1 p.u.s.p. jawność postępowania dyscyplinarnego aktualizuje się właśnie dopiero z chwilą inicjacji postępowania rozpoznawczego przed sądem dyscyplinarnym. W żadnej mierze nie można jej odnosić do postępowania prowadzonego przez rzecznika, choćby było to już postępowanie dyscyplinarne, związane z przedstawieniem sędziemu zarzutu. Takie rozumienie jawności postępowania dyscyplinarnego jest zgodne z wzorcem stanowionym przez art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka 61 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku w dniu 19 grudnia 1966 r. Te akty prawa międzynarodowego zapewniają wyłącznie publiczność rozprawy sądowej. Zatem określają zasadę jawności w sposób węższy, a zarazem bardziej precyzyjny niż uczyniono to w Konstytucji. Zawarty w Konstytucji wymóg jawności rozpatrywania sprawy dotyczy przede wszystkim rozpraw sądowych. To rozprawy sądowe obiektywnie mogą być wyposażone w tę cechę. Jawność innych faz postępowania sprowadza się do informowania o ich przebiegu i o podjętych rozstrzygnięciach". (B. Chojnacka-Kucharska, Jawność postępowania dyscyplinarnego sędziów, Lex.). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Sąd Apelacyjny w Krakowie w uchwale Sd 5/02 (Lex 1680766) stwierdził, że jawność postępowania dyscyplinarnego, przewidziana w art. 116 § 1 pusp, odnosi się do czynności podejmowanych po wpłynięciu wniosku o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej, nie dotyczy zaś wcześniejszego wyjaśniania okoliczności sprawy przez rzecznika dyscyplinarnego. Sąd ten uznał, że "Ujawnienie materiałów (postępowania przygotowawczego – przyp. Sądu), a podobnie treści postępowania wyjaśniającego, nim stwierdzono istnienie podstaw czy to do oskarżenia, czy do wniosku o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej, naruszałoby zarówno dobro każdego z tych postępowań, jak i prawa osób w nim uczestniczących, zwłaszcza sędziego, którego dotyczą. Ujawnienie pomówień, nim sprawdzono ich zasadność, podważałoby zaufanie do sędziego; służyłoby to jedynie oszczercom jako dogodny mechanizm szykanowania sędziów. Prawo społeczeństwa do informacji o działalności organów publicznych jak sądy nie jest prawem bezwzględnym ani nadrzędnym nad innymi. Prawo to powinno ustąpić przed dobrem działań wyjaśniających, by nie uchybiły ustaleniu prawdy, jak i przed prawami uczestników postępowania, a ściślej - powinno być odroczone na czas do rozprawy karnej czy dyscyplinarnej. Dotyczy to sędziego, jak każdego człowieka, a to zgodnie z równością wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji)." Pogląd ten Sąd orzekający w całości aprobuje. Również w sprawie I OSK 511/16 Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro czynności wstępne, sprawdzające, podjęte przez rzecznika na skutek skargi (...) nie wchodzą w zakres postępowania dyscyplinarnego, to wyjaśnienia sędziego udzielone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności poniesionych w skardze, nie są informacją publiczną. NSA przyjął nadto, że oświadczenie sędziego złożone w ramach wstępnego wyjaśniania okoliczności podniesionych we wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego ma charakter wewnętrzny, roboczy. Natomiast takie wewnętrzne materiały, jako nie wiążące co do sposobu załatwienia sprawy ani nie zawierające rozstrzygnięć organów publicznych, a jedynie służące gromadzeniu informacji, w związku z czym nie będące wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Zatem i ten argument przemawia za uznaniem żądanych przez stronę danych za nie posiadające przymiotu informacji publicznej. Skoro zaś sprawa nie dotyczyła informacji publicznej, nie miał też do niej zastosowania przewidziany w art. 21 pkt 1 udip termin 15 dni od otrzymania skargi przez organ do przekazania akt sprawy sądowi. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.