III SAB/Gl 225/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 26 maja 2025 r. J. N. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej: Starosta, organ administracji) w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego. W skardze, powołując się na przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107) i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej u.d.i.p., wniósł o nakazanie organowi niezwłoczne, tj. bez zbędnej zwłoki, po ustaleniu każdego terminu, udzielanie informacji o terminach spotkań przedstawicieli Powiatowego Zarządu Dróg (dalej PZD) z przedstawicielami gmin (M., S., W.) dotyczących dróg powiatowych na terenie tychże gmin oraz opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...], w myśl art. 21 ust. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, odpowiedzi na interpelację z 28 kwietnia 2025 r., L.dz. [...], potwierdzającej obowiązek niezwłocznego udzielania radnemu informacji o terminach spotkań osób występujących w imieniu PZD z przedstawicielami gmin wchodzących w skład powiatu, dotyczących dróg powiatowych na terenie tychże gmin. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem bezczynność organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji jest bezsporna. Wyjaśnił, że pismem z 28 kwietnia 2025 r. złożył, w trybie zastrzeżonym dla radnych, interpelację, która zawierała m.in. wniosek o niezwłoczne udostępnianie, w formie ustnej (telefonicznej) informacji o terminach spotkań przedstawicieli PZD z przedstawicielami gmin wchodzących w skład powiatu, w sprawach dotyczących dróg powiatowych. Interpelacja dotyczyła spraw powiatu i zawierała szerokie uzasadnienie sformułowanych żądań, a była uzasadniona przepisami ustawy o samorządzie powiatowym oraz u.d.i.p. Podkreślił, że Starosta w odpowiedzi z 8 maja 2025 r. faktycznie odmówił udzielenia informacji o terminach, wskazanych w interpelacji i podtrzymał stanowisko zawarte w poprzednich odpowiedziach stwierdzając, że przeszkodą w udzieleniu informacji publicznej jest brak terminarza spotkań przedstawicieli PZD z przedstawicielami gmin; spotkania odbywają się na bieżąco, mają na celu rozwiazywanie bieżących problemów występujących na drogach. W ocenie skarżącego żaden z wymienionych przez organ administracji argumentów nie stanowi przeszkody prawnej w niezwłocznym ustnym (telefonicznym) udzieleniu radnemu wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z 6 czerwca 2025 r. organ administracji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na interpelacje radnego w sprawie udzielania informacji o spotkaniach przedstawicieli PZD z przedstawicielami gmin, jak również opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w B. odpowiedź na interpelację radnego J. N. z 28 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przytoczone powyżej wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Z tego względu sprawy, które dotyczą aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. Z powyższych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych powyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika, że jej podstawę prawna stanowi art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym, według którego: "W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej." Z kolei art. 21 ust. 13 powołanej powyżej ustawy stanowi, że treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. W ocenie tut. Sądu wniosek skarżącego z 28 kwietnia 2025 r. nie stanowił wniosku składanego w trybie u.d.i.p., a sama skarga nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Również odpowiedź Starosty z 12 maja 2025 r., opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, nie może być utożsamiana z aktami czy czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bowiem dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest, aby charakteryzowała się ona następującymi elementami: - nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza bowiem, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 3 p.p.s.a. program Lex). Przypomnieć trzeba, ze skarżący, będąc radnym Powiatu [...], wniósł skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia złożonej przez niego pismem z 28 kwietnia 2025 r. interpelacji. Przy czym nie może być wątpliwości, że wskazane pismo stanowiło interpelację radnego w rozumieniu art. 21 ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym. Świadczy o tym zarówno nazwa, treść, oznaczenie nadawcy i adresata, jak i powołane podstawy prawne. Ponadto sam skarżący argumentował, że jako radny Powiatu ma uprawnienia do składania interpelacji i zapytań do Starosty. W związku z tym wskazać należy, że art. 21 ust. 12 ustawy o samorządzie powiatowym określa termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z tym przepisem, interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie staroście. Starosta lub osoba przez niego wyznaczona jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Przepis wymienionego art. 21 nie wskazuje żadnej sankcji w przypadku, gdyby starosta ten termin naruszył. Jest to zatem termin o charakterze instrukcyjnym. W okolicznościach sprawy skarżący otrzymał pisemną odpowiedź, lecz uznał ją za niewystarczającą. W takim działaniu upatrywał bezczynności organu, która powinna zostać oceniona przez sąd administracyjny. Natomiast, jak już wskazano wcześniej, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Skarga na bezczynność jest więc dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tymczasem rozpatrywana skarga nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. W szczególności interpelacja radnego nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Na interpelację odpowiada się pismem, zatem jej rozpatrzenie nie wymaga wydania władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej czy postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., lub podjęcia innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konkludując, mając na uwadze określony powyżej zakres właściwości sądów administracyjnych stwierdzić należy, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych (por. podobnie np. postanowienia: WSA w Gliwicach z 22 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 76/25; WSA w Opolu z 30 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Op 45/20; WSA we Wrocławiu z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/WR 165/24). Tym samym wobec stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną odrzucił.