III SAB/Gl 227/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze na bezczynność Wójta Gminy J. (dalej jako organ, wójt), W. K. (dalej jako strona, skarżący) zarzucił: 1. brak udostępnienia informacji publicznej, 2. bezprawne działania likwidacji i braku oznakowania ścieżki rowerowej, 3. narażenie na utratę zdrowia i życia mieszkańców, 4. podanie nieprawdy i wprowadzanie w błąd opinii publicznej i osoby skarżącego o rzekomej likwidacji ścieżki rowerowej. Uzasadniając skargę skarżący podał, że zrealizowany w 2014 r. projekt "[...]" został zrealizowany z rażącym naruszeniem prawa w postaci niezgodnego z prawem finansowania inwestycji na gruntach prywatnych, braku uzyskania zgody strony na realizację inwestycji na jej działce, braku uzyskania pozwolenia na budowę, niezgodnego z projektem bezprawnego poszerzenia jezdni, braku wykonania oznakowania ścieżki rowerowej oraz braku wymaganego przepisami ruchu drogowego odseparowania ruchu na jezdni od ścieżki rowerowej. Z tego względu strona 6 kwietnia 2022 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. podanie kto i na jakiej podstawie dokonał likwidacji ścieżki rowerowej, 2. przesłanie całości dokumentacji dotyczącej procesu likwidacji ścieżki, tj. poczynionych aktów prawnych, ustaleń, notatek, decyzji. W odpowiedzi na wniosek organ odnośnie pytania pierwszego podał, że zrealizowany, a opisany wyżej projekt ścieżki rowerowej zakończył okres trwałości 11 grudnia 2020 r. W wyniku prowadzonych prac związanych z zadaniem pn. "[...]" Urząd Gminy podjął decyzję o likwidacji ścieżki rowerowej. W związku z powyższym miejsce po ścieżce rowerowej otrzymało status pobocza drogi. Odpowiadając na żądanie przesłania dokumentacji organ podał, że dokumentacja związana z zadaniem pn. "[...] została udostępniona w ramach wcześniejszych wniosków o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ nie udostępnił żądanej przez niego informacji. W oparciu o powyższe stanowisko skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości 800 zł, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wszelkie żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione lub też wskazano mu link do Biuletynu Informacji Publicznej, pod którym znajdowały się informacje dotyczące dokumentacji żądanej przez stronę. W piśmie procesowym z 28 czerwca 2022 r. skarżący odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę zaprzeczył, jakoby zostały mu udostępnione żądane informacje. Podniósł ponadto, że urząd gminy jest budynkiem, a nie podmiotem zdolnym do podjęcia decyzji o likwidacji ścieżki rowerowej. W jego ocenie ścieżka rowerowa, choć zakończył się okres jej trwałości, nadal pozostaje środkiem trwałym i jako taki widnieć powinna w stosownej ewidencji. Podał, że w wyniku likwidacji oznakowania ścieżki rowerowej doszło na niej do potrącenia dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądowa kontrola bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie obejmuje tych wątków podnoszonych w pismach skarżącego, które podlegają właściwości innych organów i sądów powszechnych. Sąd nie oceniał zatem, czy likwidacja ścieżki rowerowej była zgodna z prawem, czy narażono zdrowie i życie mieszkańców, czy wprowadzono w błąd opinię publiczną i samego skarżącego (punkty 2-4 skargi). Poza kognicją Sądu pozostaje również zdarzenie drogowe – potrącenie dziecka. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W ocenie Sądu wójt jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako udip), w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Oceniając skargę strony należy również ustalić, czy dane, których żądała podlegają stanowią informację publiczną. Organ tego obowiązku nie wykonał należycie, o czym niżej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Ścieżka rowerowa wzdłuż drogi publicznej niewątpliwie służy społeczeństwu, a zatem decyzja o jej likwidacji dotyczy sprawy publicznej. Strona ma prawo zatem wiedzieć kto stoi za decyzją o jej likwidacji. Jak słusznie wskazuje strona, decyzji tej nie mógł podjąć urząd gminy, lecz uczyniła to konkretna osoba lub grupa osób, np. rada gminy. Odpowiedź organu nie stanowi zatem odpowiedzi na postawione we wniosku pytanie strony. Odnosząc się do drugiej podniesionej kwestii dotyczącej całości dokumentacji związanej z likwidacją ścieżki organ podał, że całość dokumentacji dotyczącej procesu likwidacji ścieżki została już stronie udostępniona w ramach wcześniejszego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Rzeczywiście w aktach administracyjnych znajduje się wniosek z 30 listopada 2021 r., w którym strona domagała się udostępnienia konkretnych dokumentów sporządzonych w toku opracowania audytu bezpieczeństwa dla ul. [...], a organ 14 grudnia 2021 r. podał, że wnioskowana dokumentacja znajduje się na stronie BIP w stosownej zakładce. Jednak wniosek inicjujący niniejszy spór nie dotyczył audytu i sporządzonych w jego toku dokumentów, lecz "procesu likwidacji ścieżki, tj. poczynionych aktów prawnych, ustaleń, notatek, decyzji". Ze stanowiska organu nie sposób wywieść, czy te same dokumenty zostały sporządzone w toku audytu i w procesie likwidacji ścieżki i czy rzeczywiście zostały one wcześniej już stronie udostępnione. Nie oznacza to, że organ będzie zobowiązany udostępnić wszystkie dokumenty sporządzone w procesie likwidacji ścieżki. Prawo do informacji obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie oznacza to jednak, że prawem do informacji objęty jest każdy przejaw aktywności organu, w szczególności nie jest nim objęta aktywność o charakterze wewnętrznym czy technicznym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji. W konsekwencji nie wszystkie dokumenty, pisma, notatki sporządzone w toku "[...]" będą podlegały udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ jednak winien przede wszystkim ustalić które dokumenty już zostały udostępnione w ramach poprzedniego wniosku dotyczącego audytu bezpieczeństwa, które z pism, dokumentów, notatek, aktów, decyzji były sporządzone w toku "[...]". Dalej ocenić, które z nich stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a które mają charakter wyłącznie techniczny, wewnętrzny. O wyniku swojej oceny winien jednak poinformować stronę. Udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej może bowiem przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku strony (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa). Bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ co prawda dopuścił się stwierdzonych wyżej uchybień, jednak nie wynikały one z jego złej woli, lecz z odmiennej oceny charakteru żądanych informacji. Z zachowaniem terminu, choć w sposób wadliwy, ustosunkował się do żądania strony, pozostając w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu co do tego, że udziela stronie żądanej przez nią informacji. W punkcie drugim sentencji Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w sposób opisany w niniejszym uzasadnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Sąd zakreślił jednak organowi czternastodniowy termin, a nie siedmiodniowy, jak tego chciała strona. Termin ten wynika z udip, która obliguje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni. Odnosząc się do żądania zasądzenia od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, Sąd skargę w tym zakresie oddalił na odstawie art. 151 ppsa. Grzywna pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Nieudzielenie informacji jak już wyżej wskazano było wynikiem odmiennej interpretacji prawa, a nie złej woli. Nie można uznać, aby należało szczególnie dyscyplinować organ, skoro ten nie uchylał się od ciążącego na nim obowiązku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 ppsa.