III SAB/Gl 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w przedmiocie prowadzenia aptek i hurtowni farmaceutycznych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...]r. skarżąca ,,A’’ Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez [...] Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny sprawy o numerze [...] postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzenia na terenie Województwa [...] więcej niż 1% aptek przez podmioty posługujące się oznaczeniem ,,B" i naruszenia przez te podmioty zakazu koncentracji oraz dopuszczenia do udziału w sprawie [...] Izby Aptekarskiej. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.256 ze zm.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniosła o: 1. stwierdzenie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia na terenie województwa [...] więcej niż 1% aptek przez podmioty posługujące się oznaczeniem ,,B'' i naruszenia przez te podmioty zakazu koncentracji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania; 2. zobowiązanie organu, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do podjęcia czynności lub wydania aktu w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. nałożenie na organ kary grzywny w wysokości [...] zł zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 6. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. prowadzi postępowanie administracyjne nr [...], w ramach którego wspólnie rozpatrywane są, wszczęte z urzędu jako odrębne, postępowania administracyjne w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez 15 podmiotów przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 - 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił rodzaj i harmonogram działań podjętych w toku tego postępowania. Wskazał, że wystąpił o udzielenie informacji do GIF, GIIF i UOKiK, wezwał zezwoleniobiorców do przedłożenia odpisów: umów franczyzowych zawartych ze spółką ,,B’’ Sp. z o.o. z siedzibą we W. bądź spółką ,,C’’ Sp. z o.o. z siedzibą we W, bądź też innymi podmiotami będącymi franczyzodawcą, dot. prowadzenia apteki oraz umowy spółki zezwoleniobiorcy. Każda ze spółek, w stosunku do których toczyło się przedmiotowe postępowanie odmówiła jednak przekazania organowi Inspekcji Farmaceutycznej żądanych dokumentów. Zdaniem organu w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym zachodzi konieczność zbadania faktycznych relacji podmiotowo-przedmiotowych, w tym finansowo-kapitałowych pomiędzy spółkami - zezwoleniobiorcami a właścicielami znaków towarowych i know-how w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych pod nazwą ,,B'' lub ,,C'', wobec uzasadnionego podejrzenia działania tych podmiotów w ramach jednej bądź kilku grup kapitałowych, których z kolei spółki będące całościowymi udziałowcami zostały zarejestrowane na C. Konkludując organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi ani stan bezczynności, ani przewlekłości. Za każdym razem informował bowiem stronę o niezałatwieniu sprawy, przyczynach tego stanu i wskazywał nowy termin jej zakończenia, informował także o prawie do wniesienia ponaglenia. Jednocześnie, w sprawie nie zachodzi stan przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ postępowanie nie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a organ, czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stwierdził także, że mając na uwadze treść skargi, spostrzec należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność organu (mimo, że w tytule pisma wskazano zarówno bezczynność, jak i przewlekłość), której zdaniem strony dopuścił się organ nie wydając decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast w ocenie organu postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż organy Inspekcji Farmaceutycznej mają obowiązek stałego monitorowania, czy aby zezwoleniobiorcy prowadzący apteki, w tym w ramach m. in. grup kapitałowych, nie przekraczają wskaźnika 1% posiadanych aptek na terenie danego województwa. Wskazał, że wymóg przestrzegania limitu aptek określonego w art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale także dla prowadzenia apteki, dlatego złamanie tego zakazu stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w myśl art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego. Tym samym nie mają racji strony postępowania, jak i sama skarżąca, twierdząc, że po pierwsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, po drugie zaś, że postępowanie nie zmierza do wydania jakiejkolwiek decyzji. Skoro wniosek o umorzenie postępowania nie jest zasadny i brak było podstaw do wydania takiej decyzji, to organ nie może być bezczynny z uwagi na niewydanie decyzji o tej treści. Z uwagi na powyższe wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a+ cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie strona – co ważne – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła skargę, którą oznaczyła jako złożoną na bezczynności i przewlekłość postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K., tym niemniej we wnioskach skargi zażądała jedynie stwierdzenia bezczynności oraz, że bezczynność ta ma charakter rażący. Również z uzasadnienia skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Na str. 4 skargi skarżący wyraźnie stwierdził, że "Aktualnie organ powinien zakończyć postępowanie, ponieważ w ocenie Spółki jest ono bezprzedmiotowe," czego nie uczynił. Z uwagi na powyższe Sąd oznaczył skargę jako wniesioną na bezczynność. Definicję legalną pojęcia bezczynności i przewlekłości zawiera art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 1 cytowanego artykułu, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z powyższego wynika, że bezczynność i przewlekłość to dwa odmienne stany faktyczne. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy termin załatwienia sprawy ("podstawowy" lub przedłużony wynikający z przepisów K.p.a. albo określony w przepisach szczególnych) upłynął bezskutecznie. Natomiast stan przewlekłości zachodzi wówczas, gdy termin ten nie upłynął, ale organ prowadzi sprawę opieszale, podejmowane czynności nie cechują się koncentracją albo są nieistotne z punktu widzenia załatwienia sprawy. Jeżeli w toku jej załatwienia dojdzie do sytuacji, że w prowadzonym przewlekle postępowaniu bezskutecznie upłynie termin załatwienia sprawy, to organ ze stanu przewlekłości popadnie w stan bezczynności. Oznacza to, że omawianych pojęć nie można używać zamiennie. Jak wynika z akt sprawy pismem z [...]r. pełnomocnik wniósł ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie na bezczynność organu. Uwzględniając fakt, że jest to pełnomocnik fachowy, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw, aby wbrew dosłownemu brzmieniu traktować ponaglenie jako wniesione na bezczynność postępowania. Analogiczną tezę o niemożności wnoszenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w oderwaniu od treści poprzedzającego ją ponaglenia wypowiedział także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 329/20 i Sąd to stanowisko w pełni podziela. Stosownie zaś do art. 52 p.p.s.a.: § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Odnosząc cytowany przepis do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem na bezczynność organu, zatem strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. W takim zaś przypadku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wskazane w pkt. 1-5. Marginalnie Sąd wskazuje, że nawet stwierdzenie stanu bezczynności nakazywałoby Sądowi jedynie zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia, ale nie rozstrzygnięcia określonej treści. Zgodnie z tym, co powiedziano na wstępie części zważeniowej uzasadnienia, rolą sądów administracyjnych jest jedynie kontrola działania organów administracji publicznej pod kątem ich legalności, a nie zastępowanie jej w wykonywaniu przypisanych ustawowo zadań poprzez wskazywanie sposobu załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.