III SAB/Gl 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w O. na bezczynność Dyrektora "B" w G. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Dyrektora "B" w G. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z 17 stycznia 2021 r. "A" (dalej jako Stowarzyszenie, skarżący, strona) domagało się stwierdzenia bezczynności Dyrektora "B" w G. (dalej jako organ) w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 200 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 105,90 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi oraz koszt nadania korespondencji zawierającej skargę. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że 27 grudnia 2020 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej w zakresie adresu elektronicznego skrzynki podawczej, wynagrodzenia wszystkich pracowników Szkoły w okresie od stycznia do grudnia 2020 r., z podziałem na poszczególne miesiące i poszczególne składniki wynagrodzenia oraz regulaminu pracy obowiązującego w Szkole. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę z 8 lutego 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany mailem, który nigdy nie dotarł do skrzynki odbiorczej organu. Mail został wysłany w czasie, w którym w Szkole trwały ferie świąteczne. Co prawda codziennie poczta elektroniczna była sprawdzana przez pracownika szkoły, jednak w czasie świątecznym prowadzone były prace modernizacyjne skrzynki pocztowej. Mogło to doprowadzić do tego, że mail do organu nie dotarł. Co więcej skoro skarżący wysłał maila 27 grudnia 2020 r., to musiał mieć świadomość, że Szkoła w tym czasie nie pracuje. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przedstawił zrzut ekranu z zestawieniem poczty elektronicznej wpływającej do organu w okresie od 9 grudnia 2020 r., do 7 stycznia 2021 r. Jednocześnie organ wskazał, że 5 lutego 2021 r. przesłał mailem żądane przez stronę informacje. W związku z tym skarżący pismem z 14 marca 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która - zgodnie z art. 1 § 2 - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ppsa. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 ppsa, oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne, możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, musi być dokonana na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Sąd miał na uwadze również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w myśl której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. W niniejszej sprawie organ udzielił informacji publicznej po dacie złożenia skargi. Z tego względu w ocenie Sądu nie zaszły wskazane w uchwale przesłanki wyłączające możliwość merytorycznego orzekania w kwestii bezczynności organu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Równocześnie podkreślić należy, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej) – por. art. 2 pkt 3 lit. A dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.). Nadto prawo do informacji jest jednym z podstawowych praw człowieka. W art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2012.326.47) wskazano, że każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W doktrynie przyjmuje się, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1932/18 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/18), jakkolwiek wydanych w innym stanie faktycznym, zawarł istotne wskazówki interpretacyjne omawianego przepisu art. 61 Konstytucji RP z punktu widzenia prawa do informacji. Sąd wskazał, że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przechodząc na grunt regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej jako udip), stwierdzić przyjdzie, że w myśl jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W ocenie Sądu "B" wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10. Kwestia ta zresztą nie była między stronami sporna. Nie było przedmiotem sporu między stronami i to, że żądane informacje wchodzą w zakres pojęcia informacji publicznej, a stosowne dane zostały udzielone zgodnie z wnioskiem i strona skarżąca w tym zakresie cofnęła skargę. Spór dotyczył zaś tego, czy odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia została udzielona z zachowaniem terminu ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 13 udip regulującym termin udostępnienia informacji publicznej - ust. 1 - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ustęp 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ udzielił żądanych danych dopiero po wpływie skargi na bezczynność usprawiedliwiając niedochowanie terminu brakiem wiedzy, że wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przyczyną tego stanu rzeczy miały być prace modernizacyjne skrzynki mailowej. W ocenie składu orzekającego, wobec powyżej przedstawionych rozważań prawnych, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Sąd stoi na stanowisku, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłany do organu na podany na oficjalnej stronie internetowej adres poczty elektronicznej został złożony przez skarżącego skutecznie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki spam" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie może zostać zaakceptowany. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej,) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). W świetle powyższego argumentacja organu, iż nie miał on możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżącego, który nie dotarł do adresata wskutek prac modernizacyjnych, czy też przerwy świątecznej nie może zostać uwzględniona. Podjęta czynność udzielenia informacji nastąpiła z przekroczeniem 14-dniowego terminu (dokonano jej dopiero po wniesieniu skargi do tut. sądu). Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w skardze i w punkcie 1 wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku. Stosownie do treści § 1a art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy – rozpatrywanej indywidualnie. W ocenie Sądu nie można uznać, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Dość powiedzieć, że organ niezwłocznie po złożeniu skargi przez Stowarzyszenie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie i w żaden sposób nie uchylał się od ciążącego na nim obowiązku. Te okoliczności również zadecydowały o tym, że Sąd oddalił skargę w zakresie żądania zasądzenia na rzecz strony kwoty 200 zł. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na załatwienie sprawy przez organ przed dniem wyrokowania w sprawie i cofnięcie w tym zakresie skargi, bezprzedmiotowe stało się żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, zatem postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie 161 § 1 pkt 1 ppsa. Na podstawie art. 200 ppsa w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie [...]zł oraz poniesione koszty doręczenia korespondencji). Sąd uznał, że żądana kwota [...] zł tytułem nadania przesyłki jest niezbędna do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 200 ppsa.