III SAB/Gl 254/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 20 listopada 2020 r. złożonym za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. A. L. (dalej skarżący, wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność tego organu w związku ze złożonym przez niego wnioskiem z 21 października 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w postaci pisma organu z [...] r. znak [...]. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2019 r., poz.1429, dalej udip) oraz art. 61 Konstytucji RP przez nieudzielenie wnioskowanej informacji w terminie zakreślonym ustawą oraz zgodnie z treścią wniosku na skutek błędnego uznanie, że nie jest ona informacją publiczną. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając bezczynność organu skarżący przedstawił przebieg postępowania, który przedstawiał się następująco: 21 października 2020 r. skarżący złożył drogą elektroniczną wniosek o udzielenie mu informacji publicznej w postaci pisma organu wskazanego wyżej w formie pliku w formacie PDF na jego adres na platformie ePUAP ([...]). 7 listopada 2020 r. otrzymał odpowiedź –pismo organu z [...] r. nr [...], z którego wynikało, że żądane pismo nie jest informacją publiczną i z tej przyczyny nie zostanie mu udostępnione. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem, gdyż w jego ocenie przedmiotem żądania nie są dane zgromadzone na koncie płatnika składek, o których mowa w art. 45 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych a art. 61 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do uzyskania informacji publicznej o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne. Żądane pismo zawiera stanowisko organu, co do naliczania i przekazywania przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu wypłaconej funkcjonariuszom celno-skarbowym w 2018 r. nagrody rocznej za 2017 r. Wskazany artykuł Konstytucji w ust. 3 gwarantuje każdemu dostęp do dokumentów i nie ma znaczenia, jaki charakter mają wnioskowane dokumenty. Jeżeli miałoby być inaczej to ustawodawca zawarłby w Konstytucji konkretne ograniczenie np. do dokumentów urzędowych. Tego nie uczynił a art. 1 ust. 1 definiując informację publiczną mówi o każdej informacji w sprawach publicznych. Stąd nie ma wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną i winna zostać udzielona. Skoro organ tego nie uczynił to pozostaje w bezczynności a skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej; rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 ppsa i obciążenie skarżącego kosztami postepowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący za pośrednictwem platformy COT (Centrum Obsługi telefonicznej) złożył wniosek o udostępnienie w trybie informacji publicznej pisma z [...] r. ZUS skierowanego do Izby Administracji Skarbowej w K. z zapytaniem o prawidłowość stanowiska w kwestii uwzględniania w podstawie wymiary składek na ubezpieczenie społeczne przychodów funkcjonariuszy publicznych z tytułu nagrody rocznej za 2017 r. Na pismo to IAS odpowiedziała pismem z [...] r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do oskładkowania nagrody rocznej (kod [...]). Organ uznał, że treść pisma oraz korespondencja organów nie stanowi informacji publicznej i odmówił jego udostępnienia, o czym powiadomił wnioskodawcę pismem z [...] r. Poinformował go jednocześnie o możliwości wystąpienia o ujawnienie pisma do jej autora czyli IAS. Przypomniał także, że [...] r. została do wnioskodawcy wysłana informacja o wszczęciu postepowania w sprawie ustalenia obowiązku uwzględnienia w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne kwoty wypłaconej po 31 grudnia 2017 r. nagrody rocznej za 2017 r. dla funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej odprowadzonych przez płatnika IAS. Następnie zostanie wydana decyzja w tej sprawie. Wskazano także, że organ może udzielać informacji drogą elektroniczną wyłącznie na platformie PUE, co skutkowało wysłaniem odpowiedzi w formie pisemnej. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopię zawiadomienia z [...] r., wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżącego oraz wniosek skarżącego z 15 października 2020 r. do ZUS O/C. w sprawie nienależnie pobranych składek na ubezpieczenie emerytalne w lutym 2018 r., pismo ZUS z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako ppsa) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności ZUS Oddział w C. w rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego drogą elektroniczną 21 października 2020 r. o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 udip oraz art. 61 Konstytucji RP. Przedmiotem żądanie jest pismo z [...] r. znak [...]. Zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która nakazuje udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Przyjmuje się również, że w terminie tym organ pismem powiadamia wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczna a tym samym nie podlega udzieleniu w tym trybie. Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 udip, przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5.06.2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOIS). Faktem jest, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Bezspornie żądane pismo takowym dokumentem nie jest, gdyż stanowi wewnętrzną korespondencję organów. Wskazać też należy, że ZUS O/C. prowadzi w stosunku do wnioskodawcy postępowanie administracyjne wszczęte jego wnioskiem z 15 października 2020 r. w sprawie nienależnie pobranych składek za luty 2018 r. oraz wnioskiem z tej samej daty o zwrot nienależnie pobranych składek za ten miesiąc w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Nadto z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący już 6 października 2020 r. wystąpił do ZUS w ramach zgłoszenia klienta COT o przedstawienie mu pisma ZUS O/C. o wskazanym numerze z [...] r. skierowanego do IAS w K. Organ udzielił mu odpowiedzi odmownej już pismem z [...] r. wskazując, że żądane pismo to jego korespondencja z płatnikiem składek a do którego winien zwrócić się bezpośrednio o wyjaśnienie. [...] r. organ wydał decyzję nr [...], z której wynika, że kwota wypłaconej w 2018 r. nagrody rocznej za rok 2017 stanowi podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne a akta postępowania zostały udostępnione skarżącemu w postaci skanów 1 grudnia 2020 r., zgodnie z art. 73 § 3 kpa. Należy zgodzić się ze skarżącym, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje uzyskanie obywatelowi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zasadnie organ uznał, że żądana informacja (pismo) do tych kategorii nie należy. Zatem jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną organ informuje o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni pismem, co też uczynił. Nie był zatem bezczynnym i nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego. Takie stanowisko w kontrolowanej sprawie Sąd w pełni podziela. W ocenie Sądu korespondencja organu z płatnikiem, nawet jeżeli jest on pracodawcą skarżącego stanowi dokument wewnętrzny, pomocniczy w działalności organu niezależnie od tego czy pośrednio czy bezpośrednio dotyczy on postepowania wszczętego z wniosku skarżącego. Nie jest sporne, że skarżący o ujawnienie spornego pisma wystąpił w trybie informacji publicznej wnioskiem z 21 października 2020 r. w sytuacji, kiedy jego wniosek o zwrot nienależnie pobranych składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2018 r. wpłynął do organu 15 października 2020 r. Korespondencja organu i klienta (płatnika) nie stanowi informacji publicznej. Nie można zatem ujawnić w trybie informacji publicznej dokumentu, który informacją publiczną nie jest. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor wyłącznie informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Tym samym ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W kontrolowanej sprawie spełniony został tylko warunek podmiotowy. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130; wyrok NSA z 15.07.2010 r.I OSK 707/10, wyrok NSA z 16.04.2010 r. I OSK 83/10); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami- brak waloru oficjalności (wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r., I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego (wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 13.06.2014 r., I OSK 2914/13). Żądane pismo nie jest tez dokumentem urzędowym, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 udip, "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Jest dokumentem pomocniczym, mającym na celu ułatwienie organowi podjęcie prawidłowej decyzji, będącej przedmiotem niezależnej kontroli. Są fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10; z 7.10.2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Bez wątpienia pismo skierowane do IAS stanowiące zapytanie co do podstawy prawnej i faktycznej pobranych składek jak płatnik stanowi elementem pomocniczy dla organu do wydania decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wydana decyzja podlegała kontroli instancyjnej z racji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i sądowej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 14.03.2014 r., I OSK 2301/13; z 11.06.2015 r., I OSK 596/15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. Podsumowując sprawę należy stwierdzić, że wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy – ZUS O/C., a jednocześnie organu prowadzącego postępowanie w jego indywidualnej sprawie z jego wniosku, które zostało zakończone wydaniem decyzji i którego skarżący jest stroną z wszystkimi przynależnymi jej prawami, w tym wglądu w akta. Ponieważ celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej a w tym konkretnym przypadku ograniczanie dostępu do informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Dokonując zatem takiej oceny działań organu należy stwierdzić, że odmawiając pismem z [...] r. udzielenia żądanej informacji uznając, że nie jest informacją publiczną nie pozostawał w bezczynności. Zasadnie uznał, że wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną i odmówił jego udostępnienia. Uczynił to zatem w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni). Stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności. Poza tym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z Bydgoszczy z 17 grudnia 2019 r., II SAB/Bd 80/19, że nie bez znaczenia dla wykładni norm polskiego prawa w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy z 21 lutego 2002 r. (Rec.2002), z których wynika, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: jw., op. cit. s. 52-54). W związku z tym, zarzut bezczynności działania organu okazał się chybiony i na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.