III SAB/Gl 257/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. - redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty B. do załatwienia wniosku skarżącego, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 maja 2025r. skarżący M. J., redaktor naczelny redakcji "[...]" wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że jest organem prasowym i zwrócił się w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe do ww. organu o udzielenie informacji niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej, jednak organ w żaden sposób nie zareagował na jego wniosek. W związku z tym wniósł o: 1. Stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, 2. Wymierzenie grzywny w wysokości co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia na podstawie art. 154 § 6 ppsa, 3. Zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 154 § 7 ppsa w wysokości co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia, 4. Zasadzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, odstąpienie od nałożenia grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przyznał, że wnioskiem złożonym elektronicznie 7 kwietnia 2025r. skarżący zwrócił się o "nadesłanie skanu zezwolenia na realizację inwestycji – ul. [...] w G. wraz ze skanem wniosku o zezwolenie i dokumentacji wniosku o zezwolenie." Zatem skierował sprawę – jego zdaniem – zgodnie z właściwością do Powiatowego Zarządu Dróg, tj. jednostki powołanej dla realizacji zadań polegających na utrzymaniu dróg powiatowych, a pracownik tej jednostki poinformował telefonicznie wnioskodawcę, że ul. [...] nie jest drogą powiatową, zatem Powiat B. nie wydawał żadnych zezwoleń na tej drodze. Stwierdził jednak, że okazanie jedynie skanu legitymacji dziennikarskiej przez wnioskodawcę nie pozwalało na zidentyfikowanie pytającego jako dziennikarza, stąd nieuzasadniony jest zarzut skargi utrudniania dziennikarzowi dostępu do informacji. Nadto nawet gdyby przyjąć, że e-mail z 7 kwietnia 2025r. był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to poinformowanie strony o tym, że droga stanowiąca przedmiot pytania nie jest powiatowa, zatem zarząd dróg nie wydawał żadnych zezwoleń dotyczących inwestycji stanowi informację, że Powiatowy Zarząd Dróg nie jest w posiadaniu informacji oczekiwanej przez wnioskującego. Podniósł też, że ponieważ skarżący wniósł skargę bezpośrednio do Sądu, organ nie miał możliwości, aby w ramach autokontroli usunąć ewentualną bezczynność, co uzasadnia odstąpienie od nałożenia grzywny i zasądzenia odszkodowania. W piśmie procesowym z 10 lipca 2025r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi i wyjaśnił, że nie zwracał się do podmiotu zobowiązanego o wydanie dokumentów związanych z zarządem drogą publiczną, lecz o dokumenty związane z realizacją inwestycji publicznej, w toku której podmiot wydał zgodę na budowę. Zaprzeczył też, aby uzyskał jakąkolwiek informację telefoniczną. Podkreślił, że podmiot celowo nie udzielił informacji i nie uczynił tego do dnia sporządzenia skargi. Zatem na skutek braku staranności, organ uniemożliwił na wiele miesięcy opublikowanie materiału prasowego. Pismem z 23 lipca 2025r. organ powtórnie poinformował stronę, że ul. [...] nie jest drogą powiatową, w związku z czym Powiatowy Zarząd Dróg nie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej inwestycji realizowanych w pasie drogowym tej ulicy. W piśmie z 24 lipca 2025r. organ podniósł, że w istocie skarżący złożył dwa różne wnioski; pierwszy z nich został załatwiony w formie telefonicznej, a drugi zostanie rozpoznany w ustawowym terminie. Natomiast pismem z 1 sierpnia 2025r. organ poinformował Sąd, że 29 lipca 2025r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, której treść załączył do ww. pisma. Wynikało z niej, że 18 lutego 2025r. Starosta B. wydał decyzję nr 1.2025 o zezwoleniu na realizację inwestycji w postaci budowy drogi gminnej, ul. [...] w G., która stała się ostateczna 29 marca 2025r., organ przesłał też wnioskodawcy zanonimizowaną kopię decyzji i wniosku. Co do dokumentacji, organ oświadczył, że może ona zostać udostępniona do wglądu i ewentualnego wykonania fotokopii. Jednocześnie wyjaśnił, że organ nie ma technicznych możliwości aby zanonimizować i zeskanować całą dokumentację, gdyż projekty drogowe są bardzo obszerne. Jednocześnie stwierdził, że prywatny adres pełnomocnika inwestora nie mógł zostać udostępniony z uwagi na ochronę danych osobowych. W załączeniu do ww. pisma organ przedłożył wniosek inwestora – Wójta Gminy P. z 4 grudnia 2024r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz kopię decyzji Starosty B. nr [...] z 18 lutego 2025r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w przeważającej części zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Skarżący jako podstawę prawną swego wniosku wskazał art. 3a i 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1914), które - odpowiednio - regulują dostęp dziennikarzy do informacji publicznej oraz wprowadzają obowiązek udzielenia prasie informacji. W szczególności art. 3a Prawa prasowego stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sprawy dot. informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 902 – zwana dalej "udip"). Natomiast pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z ze zm., dalej - "k.p.a.") przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Zatem bezczynność organu na gruncie udip polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymaga czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip oraz czy treść informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej. Adresatem wniosku był Starosta B., a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zresztą organ nie kwestionował faktu, że należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do ujawnienia informacji publicznych, a jedynie to, że stosownej informacji udzielił telefonicznie z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 udip, informację publiczną stanowią m.in. dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że żądając skanu zezwolenia na realizację inwestycji skarżący żądał w istocie treści i postaci dokumentu urzędowego, a zatem informacji publicznej. Przy czym przypomnieć trzeba, że wniosek w tej sprawie wpłynął do organu 7 kwietnia 2025r., co oznacza, że winien być rozpoznany do 21 kwietnia 2025r. (termin 14 dni na udzielenie informacji wynika z art. 13 ust. 1 udip). Natomiast strona otrzymała interesującą ją informację dopiero pismem z 29 lipca 2025r., a więc ze znacznym przekroczeniem tego terminu, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności po stronie organu na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Pojęcie "rażące" znaczy tyle, co "szczególnie jaskrawe", "ponad miarę". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie organ źle zrozumiał treść wniosku, zatem – w swym przekonaniu – udzielił nań odpowiedzi. To, że było to przekonanie błędne wyniknęło dopiero z pisma procesowego strony z 10 lipca 2025r., w którym wyjaśniła ona, że nie chodzi jej o dokumenty związane z zarządem drogi publicznej (która nie jest drogą powiatową, zatem nie podlega takiemu zarządowi Powiatu B.), lecz o dokumenty związane z realizacją inwestycji drogowej, w toku której organ wydał pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednak z uwagi na udzielenie stronie żądanej informacji pismem z 29 lipca 2025r. orzekanie w tym przedmiocie byłoby oczywiście zbędne, skoro strona uzyskała interesujące ją informacje. Z pisma tego wynika bowiem, że strona otrzymała zarówno kopię decyzji, jak i wniosku, natomiast co do dokumentacji organ powiadomił stronę, że może się z nią zapoznać w siedzibie organu, gdyż nie ma on technicznych możliwości zeskanowania i przesłania całości dokumentów. Sytuacja taka jest uregulowana w art. 14 ust. 1 udip, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem również w tej części działanie organu ocenić należy jako co prawda spóźnione, ale prawidłowe. Nie uwzględnił natomiast Sąd wniosku o zasądzenie odszkodowania i wymierzenie grzywny. Odnośnie odszkodowania przypomnieć trzeba, że jako podstawę prawną tego żądania skarżący wskazał art. 154 § 7 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, przy czym cały art. 154 ppsa reguluje skutki niewykonania wyroku, zatem nie może znaleźć zastosowania na tym etapie sprawy. Jeśli chodzi o możliwość przyznania sumy pieniężnej na etapie załatwienia sprawy, to stosowną podstawę prawną stanowi art. 149 § 2 ppsa, zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z powyższego wynika, że skarżącemu chodziło w istocie o zasądzenie nie odszkodowania (do czego właściwy byłby sąd powszechny), ale sumy pieniężnej. W tej kwestii zauważyć należy, że z brzmienia art. 149 § 2 wynika, że przepis ten jedynie daje sądowi możliwość - a nie stwarza obowiązek – jej zasądzenia, co wskazuje, że odbywa się to na zasadzie uznania. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W ocenie Sądu w badanej sprawie nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania takiego środka, skoro organ nie unikał załatwienia sprawy, a jedynie błędnie zrozumiał treść wniosku, a strona finalnie żądaną informację otrzymała przed wydaniem wyroku. Natomiast co do grzywny, to Sąd uwzględnił, że ma ona charakter represyjny. Dlatego uznał, że jej wymierzenie jest zasadne w przypadkach szczególnie nagannej zwłoki, gdy można przypuszczać, że bez jej wymierzenia organ nie udostępni informacji, co nie miało miejsca, skoro odpowiedź na wniosek – jakkolwiek z opóźnieniem - została już udzielona. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącego wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej – Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Na zasądzone koszty składa się jedynie wpis od skargi, gdyż skarżący działał osobiście, zatem nie powstały koszty zastępstwa procesowego. Natomiast wniosek o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę Sąd pozostawił bez rozpatrzenia, gdyż miał on charakter ewentualny i został zgłoszony w przypadku, gdyby została wyznaczona rozprawa, co nie miało miejsca, gdyż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.