III SAB/Gl 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. W. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r., poz. 1948, dalej: p.w. KAS). Dotychczasowy przebieg postępowania wygląda następująco. Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS w dniu [...] r. Propozycja określała warunki pracy – nie służby, ustalone od dnia [...] r. w Izbie Administracji Skarbowej w K.. [...] r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy. W dniu [...] r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrekora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: organ administracji publicznej, w skrócie organ) odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby, na które otrzymał odpowiedź [...] r. Tego samego dnia skarżący wniósł w ten sam sposób wezwanie do złożenia propozycji służby, na które otrzymał odpowiedź [...] r. W dniu [...] r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które otrzymał odpowiedź [...] r. Dnia [...] r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, na które otrzymał odpowiedź [...] r. Dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o wydanie świadectwa pracy oraz wniosek funkcjonariusza ucywilnionego o wypłatę świadczenia należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesienia jednostki organizacyjnej (odprawy). Na oba wnioski skarżący otrzymał odpowiedź [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, żądając, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem przedstawienia propozycji służby, a ponadto, aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, a w razie braku uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, o jej oddalenie. Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie w sprawie uzależnione jest od wyniku postępowania w sprawie zawisłej przed tutejszym Sądem o sygn. akt IV SAB/Gl 378/17, której przedmiotem była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania o zwolnieniu ze służby. Zatem dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w ww. sprawie możliwe było rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie przedłożenia propozycji służby. W związku z tym, zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub prze Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem zawieszenie niniejszego postępowania nastąpiło 10 maja 2018 r. Dalej należy zauważyć, że na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej W. M. od wyroku z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Gl 378/17) oddalającego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania o zwolnieniu ze służby: 1. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, 2. odstąpił od zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K.na rzecz W. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W związku z tym, postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął postępowanie zawieszone w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi w punktu widzenia objętego zakresem normowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Należy wskazać, że zgodnie z uzasadnieniem wskazanym w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 483/21) dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS – przyjęcie propozycji pracy przez skarżącego skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służbowego. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.). Tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego i nie przysługuje na nią skarga na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W dalszej kolejności należy zauważyć, że przedłożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K. znajduje oparcie w przepisach powoływanej wyżej ustawy p.w. KAS, bowiem zgodnie z jej art. 170 ust. 2 funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia, składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Z kolei, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Sąd orzekający w ninejszej sprawie stoi na stanowisku, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w formie decyzji stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483), który stanowi, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przepisach natomiast wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej brak jest wskazania takiego sposobu przedłożenia propozycji warunków zatrudnienia. Tym samym wydanie decyzji w tym zakresie stanowiłoby rozstrzygnięcie dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735), w skrócie k.p.a.– wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, twierdzenie skarżącego o pozostawaniu organu administracji państwowej w bezczynności w przypadku, kiedy przepisy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza służby oraz trybu odwoławczego od przedkładanej propozycji zatrudnienia, jest całkowicie niezasadne. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściowości sądu administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie znajduje tutaj zastosowania zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, stąd twierdzenie skarżącego o pozostawaniu organu administracji w bezczynności jest chybione. Wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Nie dochodzi tutaj do wygaśnięcia stosunku służbowego, a do jego przekształcenia w stosunek pracy, stąd brak w ustawie podstaw do wydania decyzji. Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, której podjęcie zostało podyktowane rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałymi w wyniku stosowania przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, która została powołana w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym należy zaznaczyć, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 p.w. KAS. Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie do [...] r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 ww. ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo, a mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do [...] r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w. KAS (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18). Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, brak w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Działanie organu w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza ma formę cywilnoprawną, tzn. organ składa propozycje w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącej propozycji służby, to nie pozostawał w bezczynności (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1292/21). Z tych powodów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.