III SAB/Gl 272/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Związku Zawodowego Pracowników Fizjoterapii z siedzibą w O. na bezczynność I. sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. W dniu 3 czerwca 2022 r. [...] Związek Zawodowy Pracowników Fizjoterapii (dalej jako strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Prezesa Zarządu I Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej także jako: organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako udip) oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w zakresie wysokości (kwota) uposażenia zasadniczego prezesa zarządu i wiceprezesa zarządu Spółki w 2021 r. z rozbiciem na poszczególne miesiące. Jednocześnie domagał się przesłania żądanej informacji w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres mailowy. Podkreślił, że jest organizacją zrzeszającą fizjoterapeutów i innych pracowników zakładów medycznych, zakładów fizjoterapii, rehabilitacji, jednostek naukowo-badawczych, działających w kilkudziesięciu regionach Polski. Jego głównym celem jest obrona praw, godności i interesów wszystkich jego zrzeszonych członków. Dla prawidłowego działania strony zaś konieczne jest posiadanie informacji na temat warunków pracy i płacy poszczególnych grup zawodowych ze szczególnym uwzględnieniem fizjoterapeutów zrzeszonych w związku pracujących w różnego rodzaju szpitalach czy zakładach medycznych. Celem pozyskania danych było ustalenie jak w skali całego kraju kształtują się zarobki osób wykonujących wymienione wyżej zawody, przyczyn ewentualnych dysproporcji tak, by móc następnie podjąć odpowiednie kroki zmierzające do usprawnienia tego mechanizmu i wypracowania schematu wynagradzania, premiowania czy zatrudniania, który nie będzie powodował dyskryminacji pomiędzy poszczególnymi grupami zawodowymi. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości zarobków prezesa zarządu i wiceprezesa zarządu Spółki nie dotyczy danych osobowych pracowników, lecz jest pytaniem o dysponowanie publicznymi środkami, a to podlega udostępnieniu zgodnie z zasadą jawności finansów sektora publicznego, tym samym wniosek skarżącego z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny. Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, że Prezes Zarządu Spółki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast po upływie przepisanego terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zobowiązującego do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Prokurent Spółki w formie zwykłego pisma z dnia 6 maja 2022 r. udzieliła odpowiedzi wnioskodawcy wskazując, nie jest podmiotem obowiązanym do stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca nie zgodził się z tym stanowiskiem i 12 maja 2022 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując obowiązki podmiotu w rozumieniu ustawy u.d.i.p. Natomiast Prezes Spółki mimo rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie udostępnił informacji wskazując iż nie jest podmiotem obowiązanym do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem zdaniem skarżącego skoro organ poza pismem z dnia 6 maja 2022 r. i 25 maja 2022 r. nie podjął żadnych działań przewidzianych przepisami prawa w przedmiocie rozpoznania wniosku i nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to tym samym organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Jednocześnie skarżący stoi na stanowisku, iż postępowanie Prezes Spółki wykazuje znamiona złej woli i stanowi celowe ograniczanie prawa jednostki do informacji w sprawach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że informacja żądana przez Skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym u.d.i.p., jak również z uwagi na brak bezczynności Spółki, skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna. Podkreślił kognicję sadu administracyjnego w świetle przepisów u.d.i.p. akcentując, że w sytuacji, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., lub wniosek o iei udostępnienie został skierowany do podmiotu niewymienionego w treści art. 4 u.d.i.p. forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu. Nadto w jego ocenie, żądana przez Skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bowiem działalność innych osób prawnych lub jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreśliła zatem, że Spółka nie należy do władz publicznych ani innych podmiotów wykonujących zadania publiczne; nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez państwo; nie dysponuje w żaden sposób majątkiem publicznym. Spółka nie jest w szczególności podmiotem wykonującym działalność leczniczą. Faktycznie prowadzonym przedmiotem działalności Spółki jest "działalność firm centralnych (head offices) i holdingów, z wyłączeniem holdingów finansowych" (PKD 70.10.Z.). Informacje, o których mowa we wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji odnoszą się do wynagrodzenia zarządu Spółki, która posiada w pełni prywatny kapitał i prowadząc działalność gospodarczą w żaden sposób nie wykonuje władzy publicznej lub zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym. Wysokość wynagrodzenia członków zarządu Spółki, jako podmiotu nie obowiązanego do stosowania przepisów u.d.i.p. należy do sfery interesów gospodarczych Spółki, nie dotyczy zaś sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji - nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Przedmiotowe informacje są zatem wyłącznie sprawą Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten zawiera przykładowy katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, którymi są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; 6) organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne; Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p) będąca w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia według art. 4. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Spółka, do której skierowany został wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem prywatnym i działa w trybie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w sektorze opieki zdrowotnej (PPP). Podstawy tej umowy reguluje ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 407 ze zm.) wskazując na zakres i istotę partnerstwa publiczno-prawnego oraz stanowiąc w art. 1, że określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego oraz organ właściwy w sprawach partnerstwa publiczno-prywatnego uregulowanych w ustawie. Partnerstwo publiczno-prywatne polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (ust. 2). Natomiast rozdział 3 reguluje podstawy umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz realizacja partnerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie z art. 7 przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego. Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu przedsięwzięcia (ust.2). W świetle art. 2a umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może wyodrębniać w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego wysokość płatności ponoszonych przez podmiot publiczny na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości niematerialnych i prawnych w ramach realizacji przedsięwzięcia, spełniających przesłanki wydatków majątkowych w rozumieniu art. 124 ust. 4 albo art. 236 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). W kontekście powyższych regulacji Spółka nie jest podmiotem objętym dyspozycją art. 4 u.d.i.p. zobowiązanym do podania informacji o wysokości uposażenia zasadniczego kierownictwa tj. prezesa zarządu i wiceprezesa zarządu w 2021 r. z rozbiciem na poszczególne miesiące. Tym samym stanowisko odmowne Spółki było zasadne, a w konsekwencji nie pozostawała ona w bezczynności, którą zarzuca skarżący. Natomiast odrębną kwestią, nie objętą wnioskiem w sprawie, byłoby pytanie o wysokość wynagrodzenia za realizację konkretnego przedsięwzięcia z wykorzystaniem środków publicznych. Wówczas Spółka byłaby zobowiązana do udzielenia takiej informacji jako mieszczącej się w normach u.d.i.p. Problem ten jednak nie był przedmiotem niniejszej sprawy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w całości z mocy art. 151 .p.p.s.a.