III SAB/Gl 276/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala. W skardze do tutejszego Sądu M. P. (dalej jako strona, skarżący) domagał się stwierdzenia bezczynności Dyrektora Biblioteki i Ośrodka Kultury Gminy O. w T. (dalej jako Dyrektor, organ) w rozpoznaniu wniosku strony z 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej i kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz 483 – dalej jako Konstytucja RP) poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie żądanej informacji publicznej; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako udip) poprzez niezrealizowanie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu strona podała, że 28 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów archiwalnych numerów Informatora Gminy O. (dalej jako Informator Gminy). Organ w ustawowym, czternastodniowym terminie nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Skarżący wskazał dalej, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez stronę skany taką informację stanowią. Podniósł, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy ten w terminie ustawowym nie wydaje decyzji, postanowienia lub innego aktu, do wydania którego zobowiązują go przepisy prawa. Omówił wybrane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące dostępu do informacji publicznej oraz szczególnych obowiązków organów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. Dyrektor podniósł, że niezałatwienie wniosku przede wszystkim wynikało z przeoczenia pracownika, który nie zauważył żądania strony. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ zorientował się, że taki wniosek wpłynął i 25 listopada 2021 r. poinformował skarżącego, że żądane skany Informatora Gminy nie stanowią informacji publicznej. Wydawany w latach 2003-2009 miesięcznik jest dostępny w zasobach Biblioteki w T. i tam każdy zainteresowany może zapoznać się z jego treścią. Dalej organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że czasopisma nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W piśmie procesowym z 13 lutego 2022 r. skarżący podniósł, że nigdy nie otrzymał pisma organu datowanego na 25 listopada 2021 r. Wskazał, że pismo to zostało podpisane dopiero 23 grudnia 2021 r., a w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia stronie tego pisma. Organ wraz z pismem z 1 marca 2022 r. przesłał potwierdzenie wysłania drogą elektroniczną pisma z 25 listopada 2021 r. Dodatkowo podał, że przesłał skarżącemu jeszcze raz to pismo. Organ podał również, że Informator Gminy nie był miesięcznikiem, jak wcześniej podano, lecz wydano wyłącznie 2 numery pisma przygotowanego okazjonalnie w związku z przygotowanymi wyborami samorządowymi. Nadto organ podniósł, że nie był stroną umowy w przedmiocie wydrukowania pisma. Stroną bowiem była wówczas Gmina i to do niej skarżący winien kierować swoje żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna jedynie w części. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). Organ wobec wniosku strony złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostał zupełnie bierny. Dopiero dwa miesiące po złożeniu skargi miał wysłać pismo do strony informujące, że żądane skany Informatora Gminnego nie podlegają udostepnieniu w trybie udip. Nadto w piśmie skierowanym wyłącznie do Sądu podniósł dodatkowo, że przez przeoczenie nie załatwił wniosku strony, a do jego załatwienia i tak właściwa była gmina, bowiem to ona zlecała druk czasopisma. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był bezczynny niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle Dyrektor Biblioteki mógł być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz, czy żądane dane taką informację stanowią. Odpowiadając na pierwsze z postawionych pytań sięgnąć należy do art. 3 i 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1479). Biblioteki i ich zbiory stanowią dobro narodowe oraz służą zachowaniu dziedzictwa narodowego. Biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej. Prawo korzystania z bibliotek ma charakter powszechny, na zasadach określonych w ustawie. Do podstawowych zadań bibliotek należy zaś gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych oraz obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Lektura cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że biblioteka wykonuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 udip. W myśl tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Organ w niniejszej sprawie był zatem co do zasady zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; mógł być adresatem wniosku złożonego w tym trybie. To stwierdzenie nie oznacza jeszcze, że w niniejszej sprawie organ winien udostępnić skany Informatora Gminnego wobec faktu, że to gmina, a nie Dyrektor Biblioteki zlecała jego druk. Uszło jednak uwagi organu to, że skarżący jednoznacznie określił, że składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec takiego wniosku organ nie mógł pozostać zupełnie bierny, lecz winien poddać wniosek analizie i w terminie 14 dni od daty jego złożenia ten wniosek załatwić. Nie ulegało bowiem wątpliwości Sądu, że dane, o które zwróciła się strona stanowią informację publiczną. O takiej kwalifikacji żądanych danych decyduje art. 1 ust. 1 udip. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Organ w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że skan Informatora Gminy nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej, powołując się przy tym na wnioski płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powołane przez organ stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że treść czasopisma nie stanowi informacji publicznej. Jednak wniosek ten nie ma charakteru absolutnego, albowiem został on sformułowany na kanwie spraw dotyczących czasopism specjalistycznych, prezentujących osiągnięcia naukowe w różnych dziedzinach. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył Informatora Gminnego, który był wydany dwukrotnie – jak wskazał organ – przy okazji wyborów samorządowych. Już sam tytuł "Informator Gminy" sugeruje, że przedstawione tam zostały informacje istotne dla mieszkańców społeczności lokalnej, informacje o ich gminie, jej funkcjonowaniu. Skoro zaś Informator był wydawany przy okazji wyborów samorządowych, to niewątpliwie zawierał informacje istotne z punktu widzenia procesu wybierania kandydatów do organów gminy. Niezasadne jest zatem stanowisko organu, że Informator nie podlegał udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Następnym krokiem, który winien podjąć organ było zatem ustalenie, czy dysponuje żądaną informacją publiczną. Organ w tej kwestii podał, że informacją tą dysponuje gmina jako zlecająca druk Informatora Gminnego. Argument ten jednak został podniesiony dopiero przed Sądem i skierowany do Sądu. Tymczasem od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (28 czerwca 2021 r.) do dnia złożenia do Sądu odpowiedzi na skargę i przesłania pisma stronie (25 listopada 2021 r.) organ nie podjął żadnych działań. Co więcej poinformował Sąd, że nie jest dysponentem informacji, a nie stronę składającą wniosek o dostęp do informacji publicznej. Jeżeli zatem organ uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, albo, że nie jest dysponentem tej informacji, to winien o tym fakcie poinformować stronę w terminie 14 dni od daty złożenia przez nią wniosku. Od zarzutu bezczynności uwalnia poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją, albo, że żądane dane nie podlegają udostępnieniu w trybie udip (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach III OSK 3463/21, III OSK 2802/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku III SAB/Gl 108/20 – wszystkie dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tych czynności jednak organ zaniechał. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa). Bezczynności organu nie usprawiedliwia przeoczenie wniosku strony. Organ winien tak zorganizować podział zadań pomiędzy swoich pracowników, by nie dochodziło do przeoczenia wniosków, których jest adresatem. Nie może bowiem być tak, że wniosek pozostaje niezałatwiony przez 5 miesięcy. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w sposób odpowiadający regulacji udip, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej sposobu postępowania z wnioskiem strony (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Za nałożeniem obowiązku załatwienia wniosku strony przemawia błędne stanowisko organu, jakoby żądane skany Informatora Gminnego nie podlegały udostępnieniu w trybie udip. Jak już wyżej wskazano, Informator Gminny w niniejszej sprawie zawiera informacje publiczne, zatem podlega udostępnieniu w trybie udip. Organ zatem rozpoznając wniosek strony udostępni jej żądane skany, albo poinformuje, że nie dysponuje informacją publiczną wskazując jednocześnie podmiot, który ją posiada. Organ wskazał co prawda, że czasopismo jest w posiadaniu gminy, jednak informację tą skierował do Sądu, a nie do strony. Uchybił zatem obowiązkowi ustawowemu. Sąd stoi na stanowisku, że skierowanie pisma do strony już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego nie uwalnia od zarzutu bezczynności. Jeżeli bowiem organ nie zajął się wnioskiem strony, to pozostaje bezczynny. Gdyby nie skarga strony, to organ nadal tkwiłby w bezczynności, a konstytucyjne prawo strony dostępu do informacji doznałoby uszczerbku. Jednocześnie na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania zasądzenia na rzecz strony określonej kwoty pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji. Suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. W niniejszym przypadku skarżący nie powołał żadnych okoliczności, które prowadziłyby do wniosku, że wskutek bezczynności organu doznał jakiegokolwiek uszczerbku, czy to majątkowego, czy też emocjonalnego, zdrowotnego, psychicznego. Z drugiej zaś strony bezczynność organu nie wynikała ze złej woli, lecz z przeoczenia wniosku skarżącego. W tych okolicznościach zasądzenie sumy pieniężnej skarżącemu było niezasadne. Skarżący w niniejszej sprawie został zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego i nie korzystał z profesjonalnej pomocy prawnej. Z tych względów nie zachodziła konieczność zasądzania na jego rzecz kosztów postępowania.